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Il sindaco riceve la notifica di un atto di citazione. Il Comune è convenuto per un presunto danno causato da un provvedimento firmato dal dirigente dell'area tecnica, che figura come secondo convenuto. L'ufficio legale propone la soluzione più rapida: un unico avvocato per entrambi, una sola strategia difensiva, un solo fascicolo. Sembra ragionevole. In realtà, può essere un errore grave — a volte irreversibile.
Il tema della difesa comune tra ente locale e dipendente o amministratore nello stesso giudizio è uno di quelli che attraversa in silenzio decine di contenziosi ogni anno, raramente affrontato con la sistematicità che merita. La giurisprudenza recente offre però segnali inequivocabili: il confine tra difesa legittimamente condivisa e difesa viziata da conflitto di interessi è mobile, dipende dalle circostanze concrete, e sbagliare valutazione ha conseguenze che colpiscono sia l'ente sia il singolo.
Il quadro normativo: dove nasce il divieto
Il punto di partenza è il principio, consolidato nella giurisprudenza di legittimità, secondo cui nel caso in cui tra due o più parti sussista conflitto di interessi, tanto attuale quanto virtuale, è inammissibile la loro costituzione in giudizio a mezzo di uno stesso procuratore al quale sia stato conferito mandato con un unico atto, e ciò anche in ipotesi di simultaneus processus, dato che il difensore non può svolgere contemporaneamente attività difensiva in favore di soggetti portatori di istanze confliggenti, investendo siffatta violazione il diritto di difesa e il principio del contraddittorio, valori costituzionalmente garantiti.
La sanzione non è meramente deontologica: secondo l'orientamento prevalente, l'accertamento del conflitto di interessi tra più parti patrocinate in giudizio dal medesimo difensore comporta la declaratoria di nullità della procura alle liti. Il che significa, in concreto, che la costituzione in giudizio dell'ente — o del dipendente — può essere travoluta, con conseguente possibile contumacia e decadenza da eccezioni e prove.
Sul versante della pubblica amministrazione, la questione si intreccia con la disciplina contrattuale e con la norma che regola il rimborso delle spese legali ai dipendenti degli enti locali. L'art. 28 del CCNL degli enti locali del 14 settembre 2000 — rimasto il riferimento centrale — struttura l'obbligo dell'ente non come rimborso a posteriori ma come assunzione diretta degli oneri di difesa fin dall'inizio del procedimento, con la nomina di un difensore di comune gradimento.
Questo meccanismo presuppone però una condizione preliminare indispensabile: una necessaria valutazione ex ante da parte dell'amministrazione, che deve essere messa in condizione di valutare la sussistenza o meno del conflitto di interessi e, ove questo venga escluso, di indicare il difensore, sul cui nominativo dovrà essere espresso il gradimento da parte del dipendente.
La sequenza logica è quindi questa: prima si accerta l'assenza di conflitto, poi si nomina il difensore comune. Invertire l'ordine — nominare il difensore e presumere a posteriori l'assenza di conflitto — è l'errore più frequente e più pericoloso.
La sentenza del 2026: quando il Comune è controparte, niente difesa comune
Il punto di maggior chiarezza nel panorama recente viene da Cass. civ., Sez. I, sentenza 22 marzo 2026, n. 6856. La vicenda riguardava un dirigente comunale accusato di abuso d'ufficio e poi assolto, che aveva reclamato il rimborso delle spese legali sostenute per la propria difesa. La Cassazione, con la sentenza n. 6856/2026, ha ribadito il principio e dichiarato infondata la questione di costituzionalità: nessun rimborso delle spese legali per il dipendente dell'ente locale accusato di abuso d'ufficio anche se poi assolto, in quanto il contratto collettivo e la norma di legge a monte prevedono che per tenere indenne il funzionario non debba esservi alcun conflitto di interesse con l'ente stesso.
Il passaggio è rilevante non solo sul piano del rimborso, ma su quello strutturale: quando il Comune figura — anche indirettamente — come parte contrapposta o come soggetto con interessi potenzialmente divergenti rispetto al proprio dipendente, la difesa comune è esclusa ab origine. La nomina di un avvocato di comune gradimento può essere adottata solo quando l'ente e il suo amministratore hanno interessi comuni e, dal punto di vista processuale, costituiscono entrambi una singola parte con la stessa legittimazione passiva.
Il che impone una domanda concreta, spesso elusa: nel giudizio in corso, l'ente e il suo funzionario stanno davvero difendendo la stessa posizione? O la tesi che conviene all'ente scaricare la responsabilità sul funzionario, e viceversa?
Il conflitto di interessi, ricorda la giurisprudenza amministrativa, si configura quando le decisioni che richiedono imparzialità di giudizio siano adottate da un pubblico funzionario che abbia, anche solo potenzialmente, interessi privati in contrasto con l'interesse pubblico alla cui cura è preposto. Il criterio della potenzialità è dirimente: non occorre che il conflitto sia già attuale ed esploso, basta che possa manifestarsi nel corso del giudizio.
La valutazione del conflitto, infine, non è solo questione da risolvere all'inizio del procedimento. La giurisprudenza ha stabilito che la valutazione dell'esistenza di un conflitto di interessi deve essere effettuata sulla base del provvedimento giudiziario. Conseguentemente, anche se c'è una pronuncia di proscioglimento, l'ente locale ha il dovere di verificare l'effettiva portata della stessa al fine di accertare l'innocenza dell'amministratore coinvolto e il venir meno del conflitto di interessi. In altri termini, la vicenda non si chiude con la scelta iniziale: va monitorata lungo tutto il procedimento.
Il rischio pratico che gli uffici legali sottovalutano
Nella pratica quotidiana degli enti locali, il vizio della difesa comune emerge raramente in modo esplicito. Si manifesta invece come una serie di micro-decisioni che si concatenano: l'ufficio legale redige un'unica memoria difensiva che difende tanto l'operato dell'ente quanto quello del funzionario; si tace su circostanze che potrebbero alleggerire il dipendente ma appesantire l'ente; si sceglie una strategia processuale che massimizza la tutela istituzionale a scapito di quella individuale.
Tutto questo può accadere in perfetta buona fede. Ma il risultato è lo stesso: la difesa del singolo è stata condizionata — anche inconsapevolmente — dall'interesse dell'ente. E il difensore che si trovi in questa situazione viola il divieto posto dall'art. 24 del Codice Deontologico Forense. L'esercizio di una funzione rappresentativa richiede un'applicazione particolarmente rigorosa del divieto di agire in conflitto di interessi, imponendo l'astensione da tutte le situazioni in cui un professionista possa trovarsi, o anche solo apparire, in conflitto con gli interessi che è chiamato a tutelare.
Vale a questo proposito il brocardo venire contra factum proprium: l'ente che prima nomina un difensore comune e poi — a esito sfavorevole del giudizio — rifiuta il rimborso sostenendo che esisteva un conflitto fin dall'inizio, si pone in contraddizione con la propria condotta precedente. La coerenza non è solo un imperativo etico: è un requisito di legittimità dell'azione amministrativa.
Sul piano deontologico, il Consiglio Nazionale Forense ha più volte chiarito che il professionista/amministratore pubblico che accetti la difesa del cittadino contro il "proprio" ente potrebbe incorrere in una situazione di conflitto di interessi, esponendosi conseguentemente all'applicazione delle sanzioni disciplinari ritenute adeguate e proporzionate alla violazione commessa. Lo specchio è simmetrico: lo stesso vale per l'avvocato dell'ente che accetti di difendere anche il funzionario in posizione potenzialmente divergente.
Come scriveva Cicerone nel De Officiis, summum ius summa iniuria: applicare meccanicamente la regola della difesa comune senza interrogarsi sulla realtà degli interessi in campo può trasformare uno strumento di tutela in uno strumento di danno. La norma che consente la difesa comune esiste per proteggere sia l'ente sia il dipendente; usarla quando le posizioni divergono produce l'effetto opposto, lasciando entrambi esposti.
Ciò che la giurisprudenza del 2026 ha reso più chiaro è che l'onere della valutazione del conflitto è dell'ente, è preventivo, è formalizzabile e — se omesso — si ritorca contro l'amministrazione stessa. L'ufficio legale che non documenti la propria verifica sull'assenza di conflitto prima di nominare il difensore comune espone l'ente a contestazioni successive: sia sul piano del rimborso spese, sia su quello della regolarità della costituzione in giudizio, sia su quello della responsabilità dirigenziale per la scelta difensiva adottata.
La questione, in definitiva, non è se sia possibile difendere insieme l'ente e il suo funzionario. Talvolta è non solo possibile ma doveroso. La questione è se quella possibilità venga accertata con rigore, documentata in atti e rivalutata ogni volta che il giudizio evolve verso posizioni di possibile divergenza. È quella verifica — silenziosa, tecnica, spesso ignorata — il vero presidio di legalità nell'avvocatura degli enti locali.
Redazione - Staff Studio Legale MP
