Contenuto realizzato con il supporto di strumenti di intelligenza artificiale e revisionato dall'autore.
Un collaboratore parlamentare condannato in via definitiva per associazione a delinquere di tipo mafioso. Una Procura contabile che avanza richiesta di risarcimento del danno all'immagine. E un conflitto interpretativo che divideva da anni le Sezioni d'appello da quelle regionali della Corte dei conti. È questo lo scenario concreto da cui prende le mosse la sentenza n. 3/2026/QM, depositata il 3 marzo 2026 dalle Sezioni Riunite in sede giurisdizionale della Corte dei conti: una pronuncia che ridisegna il perimetro della responsabilità erariale per danno all'immagine della pubblica amministrazione con effetti che, sotto più profili, sollevano interrogativi ben più profondi di quanto il principio di diritto enunciato non lasci trasparire.
Dal catalogo chiuso al criterio funzionale: il cambio di paradigma e i suoi limiti
Per decenni, l'azione per danno all'immagine della PA è rimasta imbrigliata in un catalogo tassativo. L'art. 7 della l. n. 97/2001 limitava la proponibilità dell'azione ai soli delitti tipizzati nel Libro II, Titolo II, Capo I del codice penale, vale a dire i reati contro la pubblica amministrazione in senso stretto: corruzione, concussione, peculato, abuso d'ufficio e fattispecie affini. Nella giurisprudenza contabile si erano nel tempo formati due orientamenti contrapposti: quello restrittivo, prevalente presso le Sezioni d'appello, riteneva che il rinvio dell'art. 17, co. 30-ter avesse natura recettizia, incorporando il contenuto dell'art. 7 anche dopo la sua abrogazione; quello estensivo, prevalente presso le Sezioni giurisdizionali regionali, sosteneva invece che il rinvio avesse natura dinamica e che, per effetto dell'art. 4, co. 2 dell'Allegato 3 al c.g.c., il riferimento dovesse intendersi operato all'art. 51, co. 7, c.g.c., con conseguente ampliamento del catalogo.
Con la sentenza n. 3/2026/QM, pronunciata all'esito dell'udienza pubblica del 22 ottobre 2025, le Sezioni Riunite hanno risolto la questione di massima in favore dell'indirizzo estensivo: l'azione per il risarcimento del danno all'immagine della pubblica amministrazione è proponibile per qualsiasi delitto commesso a danno delle pubbliche amministrazioni, non soltanto per i reati tipizzati nel codice penale. Il perno sistematico dell'operazione ermeneutica è l'art. 51, comma 7, del D.Lgs. 174/2016 (codice della giustizia contabile), letto attraverso il prisma dell'art. 97 Cost. Il Collegio ha ritenuto che l'entrata in vigore del codice di giustizia contabile abbia ancorato la risarcibilità del danno all'immagine a tutti i "delitti commessi a danno" della PA, come previsto dall'art. 51, co. 7, c.g.c.; tale locuzione va intesa quale tutela dell'immagine della pubblica amministrazione nei suoi aspetti funzionali, presidiati dai canoni dell'imparzialità e del buon andamento di cui all'art. 97 Cost., anche con riguardo ai doveri dei pubblici impiegati di svolgere le pubbliche funzioni con disciplina e onore al servizio esclusivo della Nazione (artt. 54 e 98 Cost.).
Il passaggio è di rilevanza non solo tecnica. Sostituire un catalogo di reati-presupposto tipizzati con un criterio aperto — la "lesione funzionale dell'immagine" — significa spostare l'asse della valutazione dal fatto tipico al suo effetto reputazionale. In apparenza è un progresso: risponde all'intuizione, condivisibile, che un dipendente pubblico condannato per associazione mafiosa possa arrecare all'ente un danno reputazionale uguale o superiore a quello di un corrotto. Ma apre un problema di tassatività in senso lato: chi e con quali criteri stabilisce, caso per caso, se un determinato reato doloso abbia "leso la reputazione funzionale" dell'ente? Il rischio è quello di un'elasticità applicativa difficilmente prevedibile, che il principio di diritto enunciato non risolve compiutamente.
Danno patrimoniale o morale? La qualificazione ambigua e la prova per presunzioni
Un secondo profilo critico riguarda la natura del danno. Il danno all'immagine della pubblica amministrazione costituisce il pregiudizio immateriale subito dall'ente quando la sua reputazione e credibilità vengono compromesse, con effetti negativi sul buon andamento e sull'imparzialità imposti dall'art. 97 Cost. Non si tratta di un vulnus meramente psicologico o morale, bensì di un danno patrimoniale indiretto: la perdita di fiducia dei cittadini indebolisce la legittimazione democratica dell'ente, ne riduce l'efficacia operativa e configura una perdita di chance risarcibile. La giurisprudenza contabile ha progressivamente riconosciuto tale voce di danno come autonoma, ammettendone la prova per presunzioni di comune esperienza, in coerenza con l'evoluzione civilistica del danno non patrimoniale.
Qui risiede però una delle tensioni più acute della pronuncia. Definire il danno come "patrimoniale indiretto" — perdita di chance, indebolimento della legittimazione democratica — e poi consentirne la prova per semplici presunzioni è un percorso che, in un giudizio civile, solleverebbe serie perplessità sotto il profilo dell'onere probatorio. La giurisprudenza contabile, storicamente più pragmatica, accetta che il danno si presuma dall'avvenuta condanna penale definitiva: la sentenza di patteggiamento irrevocabile è equiparata a una condanna e costituisce presupposto per l'azione erariale. Ma se la platea dei reati-presupposto si allarga enormemente, il meccanismo presuntivo rischia di trasformarsi in uno strumento di responsabilità quasi automatica, slegata da un'effettiva verifica della compromissione reputazionale.
Non a caso la giurisprudenza di merito inizia già a segnare resistenze. La sentenza n. 23 del 9 febbraio 2026 della Sezione giurisdizionale Piemonte, relativa a un giudizio di responsabilità amministrativa promosso dalla Procura contabile per presunto danno all'immagine del Ministero della Giustizia, chiarisce che il danno all'immagine può ritenersi sussistente solo quando il fatto illecito diventi effettivamente conoscibile da soggetti terzi, poiché la reputazione di un ente pubblico esiste proprio nella percezione che di esso hanno i terzi. I giudici contabili piemontesi hanno precisato come tale danno sia oggi qualificato prevalentemente come danno non patrimoniale conseguenza, riconducibile all'art. 2059 c.c. e non più come danno in re ipsa: pertanto, la lesione deve essere provata e non basta il mero illecito, ma occorre dimostrare l'effettiva compromissione della reputazione dell'ente pubblico.
Si delinea così, a poche settimane dalla sentenza delle Sezioni Riunite, una tensione applicativa non trascurabile: da un lato il principio di diritto n. 3/2026 che ammette l'azione per qualsiasi delitto doloso con prova per presunzioni, dall'altro le sezioni regionali che esigono la dimostrazione dell'effettiva percezione esterna del danno. Non si tratta di una contraddizione frontale — i due enunciati sono in astratto componibili — ma nella pratica quotidiana dei giudizi la dialettica tra presunzione e prova effettiva sarà il terreno di battaglia principale dei prossimi anni.
Cosa cambia per gli enti locali: il problema della prescrizione
Sul versante processuale, l'ampliamento del perimetro d'azione si intreccia con l'annosa questione del dies a quo della prescrizione quinquennale. Tra le prime applicazioni della riforma, la Corte dei conti, Sezione Lombardia, sentenza n. 34/2026, ha dichiarato prescritta l'azione della Procura in assenza di un occultamento doloso del danno. La Terza Sezione Centrale d'Appello, sentenza n. 42/2026, ha però precisato che la riforma va coordinata con il principio civilistico della conoscibilità oggettiva, previsto dall'art. 2935 c.c.: la prescrizione non decorre quando il fatto dannoso era privo di esteriorizzazione e non era quindi percepibile dall'amministrazione.
Il principio ha una ricaduta pratica di prima grandezza. Delitti come la partecipazione a sodalizi criminali o la corruzione sistematica si caratterizzano spesso per la loro latenza prolungata: vengono scoperti anni dopo la loro consumazione, quando i processi penali approdano a sentenza definitiva. Con il criterio della "conoscibilità oggettiva" elaborato dalla Terza Sezione Centrale d'Appello con la sentenza n. 42/2026, la prescrizione resta sospesa finché il fatto non acquista "esteriorizzazione percepibile dall'amministrazione": il che, in concreto, può coincidere con la pubblicazione della sentenza penale definitiva o con la notizia di stampa. Per gli enti locali ciò significa che l'esposizione all'azione erariale per danno all'immagine può estendersi su un orizzonte temporale assai lungo, con conseguente difficoltà di programmazione del contenzioso passivo e di accantonamento delle relative risorse nel bilancio.
Il brocardo vigilantibus iura subveniunt — il diritto soccorre chi è vigilante — ha qui una doppia valenza: obbliga la Procura contabile a non restare inerte di fronte a segnali di disfunzione reputazionale, ma impone all'ente di strutturare presidii interni di monitoraggio e di attivare tempestivamente i propri uffici legali non appena emergano notizie di procedimenti penali a carico di dipendenti.
Un nodo critico irrisolto: il confine tra "danno a danno della PA" e reati comuni
Il cuore del problema rimane la definizione di "delitto commesso a danno della pubblica amministrazione". Le Sezioni Riunite hanno privilegiato un'interpretazione teleologica ancorata all'art. 97 Cost., ma non hanno fornito — né potevano farlo in sede di questione di massima — un catalogo alternativo né criteri selettivi sufficientemente determinati. La pronuncia è di grande interesse per tutti i dipendenti pubblici per i quali il rischio di essere chiamati a rispondere delle conseguenze reputazionali si allarga ben al di là delle consuete casistiche della corruzione, concussione e peculato. Anche reati di tipo diverso, purché dolosi, possono determinare l'apertura di un fascicolo da parte della procura contabile nella misura in cui emerga la necessità di garantire la tutela della pubblica amministrazione, da intendere non solo come persona giuridica pubblica, ma anche come soggetto giuridico esponenziale della collettività.
Il rischio concreto è quello del contenzioso inflazionato. Se ogni delitto doloso commesso da un dipendente pubblico — inclusi reati comuni come la truffa ai danni di privati, la violenza privata o il falso ideologico — può in potenza innescare l'azione per danno all'immagine, le Procure contabili si trovano di fronte a un'ampia discrezionalità sull'an dell'azione, difficilmente sindacabile. Per i comuni e gli enti locali, che sono i destinatari statisticamente più frequenti di questi giudizi, il quadro post-sentenza n. 3/2026 richiede una revisione delle procedure interne: dalla gestione delle comunicazioni di notizia di reato a carico di dipendenti, alla verifica sistematica degli esiti dei procedimenti penali, fino alla valutazione preventiva della opportunità di costituirsi parte civile nel processo penale — scelta che, come noto, condiziona il successivo esercizio dell'azione contabile.
Come osservava Norberto Bobbio in L'età dei diritti, il problema non è mai soltanto proclamare un diritto, ma costruire le condizioni della sua effettività senza produrre nuove asimmetrie. La sentenza n. 3/2026 delle Sezioni Riunite della Corte dei conti apre a una tutela più ampia della reputazione funzionale della PA — e questo è un valore — ma affida il suo esercizio concreto a criteri ancora fluidi, che solo il successivo consolidarsi della giurisprudenza di merito potrà rendere prevedibili. Per gli enti che si trovano oggi a gestire procedimenti disciplinari e penali a carico dei propri dipendenti, la prudenza suggerisce di non attendere la cristallizzazione giurisprudenziale: il momento per valutare la propria posizione e strutturare una difesa o un'azione consapevole è quello attuale, mentre i confini della nuova disciplina sono ancora in formazione.
Redazione - Staff Studio Legale MP
