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«La legge è uguale per tutti, ma non tutti la conoscono allo stesso modo»: questa osservazione di Norberto Bobbio — lo si dica senza genericità — si applica con precisione chirurgica al tema dei costi della manodopera nelle gare pubbliche. Non è una questione di mala fede: la maggior parte delle esclusioni per omessa o errata indicazione dei costi di manodopera colpisce imprese che avrebbero potuto aggiudicarsi il contratto, ma hanno compilato l'offerta economica in modo formalmente scorretto. Gli errori sui costi della manodopera nell'offerta di appalto pubblico sono, nella pratica delle stazioni appaltanti, tra le cause di esclusione più ricorrenti e, spesso, più difficili da contestare in sede di ricorso.
Il quadro normativo di riferimento è l'art. 108, comma 9, del D.Lgs. 36/2023 (Codice dei contratti pubblici), che impone alle imprese concorrenti di indicare separatamente, nell'offerta economica, sia i costi della manodopera sia gli oneri per la sicurezza non soggetti a ribasso. La norma non lascia margini interpretativi sulla necessità dell'indicazione: l'omissione è sanzionata con l'esclusione. Eppure le pronunce continuano ad accumularsi, segno che l'applicazione concreta genera ancora incertezze operative.
Il quadro giurisprudenziale più recente: tre segnali chiari
Tre interventi recenti hanno ridisegnato i confini della corretta compilazione dell'offerta economica. Il primo riguarda la tentazione — comprensibile ma vietata — di assorbire i costi della manodopera nelle spese generali dell'impresa. Il Consiglio di Stato, con la pronuncia n. 3008 del 2026, ha chiarito in modo netto che questa tecnica di aggregazione è illegittima: i costi di manodopera devono essere esposti come voce autonoma e riconoscibile nell'offerta, non diluiti in voci onnicomprensive che ne rendano impossibile la verifica da parte della stazione appaltante. La ratio è evidente: la trasparenza sui costi del lavoro serve non solo alla confrontabilità delle offerte, ma anche a tutelare i lavoratori impiegati nell'esecuzione del contratto.
Il secondo segnale viene da una questione che ha a lungo diviso dottrina e giurisprudenza: se i costi di manodopera, una volta indicati separatamente, siano o meno assoggettabili al ribasso percentuale offerto dal concorrente. Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 5732 del 2026, ha confermato che tali costi restano nella base di calcolo del ribasso percentuale, salvo diversa previsione della lex specialis di gara. Questo chiarimento ha implicazioni pratiche rilevanti: un'impresa che struttura la propria offerta sul presupposto che la manodopera sia fuori dal ribasso potrebbe presentare un prezzo complessivo non coerente con le regole della singola procedura.
Il terzo segnale arriva dalla giurisprudenza amministrativa di primo grado: il TAR Umbria, con la sentenza n. 264 del 4 giugno 2026, ha confermato l'esclusione di un concorrente che aveva omesso l'indicazione separata dei costi di manodopera, rigettando l'argomento difensivo secondo cui l'omissione fosse meramente formale e soccorribile. Il tribunale ha ribadito che si tratta di un requisito sostanziale dell'offerta, non integrabile in sede di soccorso istruttorio perché inciderebbe sul contenuto economico della proposta.
A completare il quadro, l'ANAC con delibera del 28 gennaio 2026 ha ribadito che il ribasso complessivo offerto dal concorrente si applica sull'intero importo a base d'asta, inclusa la componente relativa alla manodopera, confermando così l'orientamento espresso dal Consiglio di Stato n. 5732/2026. Il principio romano vigilantibus iura subveniunt vale anche qui: le imprese che monitorano questi aggiornamenti hanno un vantaggio concreto nella partecipazione alle gare.
I cinque errori più frequenti nelle offerte economiche
Il primo errore, e il più grave, è l'omissione totale dell'indicazione separata. L'impresa compila l'offerta economica indicando solo il prezzo complessivo o il ribasso percentuale, senza scorporare la voce relativa ai costi di manodopera. Come confermato dal TAR Umbria n. 264/2026, questa omissione determina l'esclusione e non è rimediabile attraverso il soccorso istruttorio. Le stazioni appaltanti più attente escludono d'ufficio; quelle meno attente potrebbero essere indotte a procedere, esponendosi però a ricorsi dei concorrenti.
Il secondo errore è l'assorbimento nelle spese generali, vietato dalla pronuncia del Consiglio di Stato n. 3008/2026. Alcune imprese, specialmente quelle abituate a contratti privati, hanno la tendenza a considerare i costi del personale come parte integrante del costo aziendale complessivo e a non evidenziarli separatamente. Nella contrattualistica pubblica, questa impostazione è incompatibile con l'art. 108, comma 9, del D.Lgs. 36/2023.
Il terzo errore riguarda la confusione tra costi della manodopera e oneri di sicurezza. Sono due voci distinte che rispondono a logiche diverse: gli oneri di sicurezza non sono mai soggetti a ribasso, mentre i costi della manodopera — come chiarito da ANAC e Consiglio di Stato n. 5732/2026 — rientrano nella base del ribasso salvo diversa previsione di gara. Confonderle o aggregarle in un'unica voce genera ambiguità che possono sfociare in anomalia dell'offerta o in esclusione diretta.
Il quarto errore, sottovalutato, è la mancata coerenza tra i costi di manodopera dichiarati e il CCNL applicato. La stazione appaltante, in sede di verifica dell'anomalia, confronta i costi dichiarati con i minimi tabellari del contratto collettivo indicato dal concorrente. Un'indicazione di costi di manodopera inferiori ai minimi contrattuali non solo espone all'esclusione per anomalia, ma segnala anche possibili irregolarità nel rapporto di lavoro. Le PMI che partecipano a gare PNRR — ambito nel quale gli errori si moltiplicano per la pressione competitiva e la fretta nella preparazione dei documenti — incorrono frequentemente in questo disallineamento.
Il quinto errore è la disattenzione alla lex specialis: ogni bando può modulare le regole generali entro i limiti previsti dall'ordinamento. Alcune stazioni appaltanti escludono esplicitamente i costi della manodopera dalla base del ribasso; altre prevedono moduli prestampati con righe dedicate. Partecipare a una gara senza leggere attentamente il disciplinare in ogni sua clausola espone l'impresa al rischio di presentare un'offerta strutturalmente incompatibile con le regole della procedura specifica.
Cosa fare in concreto: le verifiche prima della presentazione
Prima di sottoscrivere e trasmettere l'offerta economica, l'impresa dovrebbe eseguire almeno tre verifiche. La prima: il modulo di offerta riporta una voce distinta e chiaramente identificata per i costi della manodopera? La seconda: l'importo dichiarato è coerente con il CCNL applicato, il numero di ore previste per l'esecuzione e i livelli contrattuali del personale impiegato? La terza: la lex specialis prevede disposizioni particolari sul ribasso applicabile alla manodopera, e l'offerta le rispetta?
Quando la procedura è gestita attraverso una piattaforma telematica, occorre verificare che il campo specifico per la manodopera sia compilato e non lasciato a zero per default: alcune piattaforme preimpostano il valore zero e l'impresa potrebbe non accorgersene prima della trasmissione.
Un aspetto che la giurisprudenza più recente ha contribuito a chiarire, e che merita una riflessione autonoma, è il seguente: la rigidità dell'esclusione per omessa indicazione separata dei costi di manodopera non è un formalismo fine a sé stesso. Risponde alla volontà del legislatore di garantire che la competizione sul prezzo non avvenga a danno delle condizioni di lavoro. Un ribasso che occulta la compressione del costo del personale al di sotto dei minimi contrattuali non è un'offerta più competitiva: è un'offerta che scarica il proprio vantaggio economico sui lavoratori. Il sistema di trasparenza imposto dall'art. 108 D.Lgs. 36/2023 mira esattamente a rendere questo meccanismo visibile e sanzionabile.
Come osservava Rudolf von Jhering, il diritto non è un insieme di formule astratte, ma uno strumento che deve produrre effetti concreti nella vita sociale: e in questo caso l'effetto concreto che la norma persegue è la tutela del lavoro nell'ambito della contrattazione pubblica. Leggere l'obbligo di indicazione separata solo come adempimento burocratico significa perdere di vista la funzione che svolge nell'intero sistema degli appalti.
Redazione - Staff Studio Legale MP
