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Un comune di media dimensione affida a un avvocato esterno un incarico di "assistenza e consulenza legale" per dodici mesi, con un corrispettivo mensile fisso. L'ente è convinto di muoversi nell'alveo del contratto d'opera professionale ex art. 2230 c.c., categoria tradizionalmente sottratta alle procedure di evidenza pubblica. Pochi mesi dopo arriva la Corte dei conti. Il problema non è l'incarico in sé: è la sua struttura, il modo in cui è stato formalizzato, il compenso che è stato fissato. Questo scenario, tutt'altro che teorico, descrive esattamente il terreno su cui si concentra la giurisprudenza più recente — e il rischio concreto che corrono ogni giorno decine di enti locali.
Tre norme, una sola operazione: il groviglio che nessun ente può ignorare
Il punto di partenza è una distinzione che sembra semplice ma nella pratica genera confusione sistematica: non tutta l'attività legale affidata a un professionista esterno è uguale sul piano della qualificazione giuridica.
Secondo l'impostazione consolidata in sede di regolazione ANAC, l'affidamento della gestione del contenzioso in modo continuativo o periodico al fornitore nell'unità di tempo considerata — di regola il triennio — configura un appalto di servizi; l'incarico conferito ad hoc per la trattazione della singola controversia o questione costituisce invece un contratto d'opera professionale, soggetto al regime dei contratti esclusi.
Questa distinzione, che sembrava chiara nelle linee guida ANAC n. 12 (oggi superate dal d.lgs. n. 36/2023 ma ancora influenti nella prassi degli uffici), viene messa alla prova dal dato concreto: nella realtà degli enti locali, la linea tra il singolo incarico e la gestione continuativa sfuma rapidamente. Un'amministrazione che affida trimestre dopo trimestre "singole" consulenze allo stesso professionista, su materie ricorrenti, con compensi sostanzialmente fissi, costruisce — indipendentemente dall'etichetta contrattuale — un rapporto continuativo che dovrebbe soggiaccere alle regole degli appalti.
Ai fini della sottoposizione alla vigilanza ANAC non rileva il fatto che i servizi legali possano formare oggetto di affidamento diretto sulla base della fiduciarietà dell'incarico: risulta dirimente la circostanza che i relativi contratti siano qualificati alla stregua di "appalti pubblici". Pertanto, anche se annoverati tra i "contratti esclusi", l'affidamento dei servizi legali è sottoposto alla vigilanza dell'ANAC e come tale è soggetto al versamento del contributo ANAC e alla comunicazione del CIG in tema di tracciabilità dei flussi finanziari.
A questo si somma la questione dell'equo compenso, che ha aperto un fronte del tutto inedito nella giurisprudenza amministrativa. Con la sentenza del TAR Lazio, sez. V Roma, 28 maggio 2026, n. 9870 (R.G. 15079/2025), il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio ha accolto il ricorso promosso dall'Ordine degli Avvocati di Roma, annullando l'avviso della Cassa Nazionale di Previdenza e Assistenza dei Dottori Commercialisti nella parte in cui aveva fissato in misura forfettaria i compensi degli avvocati inseriti nel proprio elenco. Si tratta della prima volta che un giudice amministrativo applica la disciplina dell'equo compenso a una cassa previdenziale privatizzata, aprendo un fronte di tutela sinora inesplorato.
Il principio ha portata ben più ampia del caso concreto. Una cassa previdenziale privata — e per estensione ogni soggetto assimilabile a un organismo di diritto pubblico — non può fissare liberamente i compensi degli avvocati ai quali affida la propria attività di patrocinio legale, derogando ai parametri ministeriali e al rispetto dell'equo compenso. Lo ha chiarito il TAR del Lazio nella sentenza n. 9870/2026.
Per gli enti locali, questo orientamento significa che qualsiasi avviso o disciplinare con cui l'ente precostituisce un elenco di legali — fissando compensi forfettari o applicando ribassi percentuali aprioristici — è esposto all'impugnazione da parte degli ordini professionali territoriali. Il ribasso sul compenso del professionista, pratica diffusissima nelle convenzioni con enti pubblici, non è più una scelta discrezionale dell'amministrazione: incontra il limite inderogabile della legge n. 49/2023.
Viene in mente il principio del summum ius summa iniuria, lucidamente analizzato da Cicerone nel De Officiis: applicare con rigore formalistico le regole sul contenimento della spesa pubblica fino a comprimere il compenso professionale al di sotto di ogni soglia di ragionevolezza non è efficienza amministrativa, è distorsione del diritto. La norma sull'equo compenso nasce esattamente per correggere questa distorsione nel rapporto tra ente forte e professionista strutturalmente più debole.
Indipendenza dell'avvocato pubblico e consulenza esterna: il nodo dell'art. 23 della legge forense
Un ulteriore piano di complessità emerge quando si considera il rapporto tra la consulenza legale esterna e l'eventuale avvocatura interna all'ente. Il Consiglio di Stato, sez. V, con la sentenza 6 febbraio 2026, n. 963, ha ribadito che l'art. 23 della L. n. 247/2012 prevede, al primo comma, che gli avvocati degli uffici legali specificamente istituiti presso gli enti pubblici, ai quali deve essere "assicurata la piena indipendenza ed autonomia nella trattazione esclusiva e stabile degli affari legali dell'ente ed un trattamento economico adeguato alla funzione professionale svolta", sono iscritti in un elenco speciale annesso all'albo.
Questa pronuncia ha implicazioni dirette sulla consulenza esterna: un ente che dispone di un'avvocatura interna non può in linea di principio affidarsi sistematicamente a professionisti del libero foro per compiti rientranti nella ordinaria gestione degli affari legali, poiché ciò integrerebbe una duplicazione di funzioni e un'anomala compressione del ruolo degli avvocati interni. Il ricorso all'esterno resta legittimo — e anzi necessario — per la straordinarietà della materia, per la peculiarità tecnica del caso, per l'assenza di competenze specifiche all'interno. Ma deve essere motivato in modo adeguato e non può trasformarsi in esternalizzazione strutturale delle funzioni istituzionali.
In sede di pianificazione di eventuali collaborazioni esterne occorre evitare di affidare contratti di collaborazione generici, generalizzati e continuativi — comunque denominati — che si risolvano in una costante "messa a disposizione" del professionista a fronte di un corrispettivo fisso, qualora il concreto oggetto del contratto riguardi materie che rientrano nei compiti istituzionali degli uffici amministrativi dell'ente, come il diritto amministrativo, il diritto del lavoro, la contabilità e qualunque forma di collaborazione e assistenza in materia di anticorruzione.
Questo limite — che è giurisprudenziale prima ancora che normativo — è il nodo più sottovalutato nella prassi degli enti locali. L'ente che struttura la consulenza legale esterna come un contratto a tempo con materia indeterminata e compenso fisso mensile sta, di fatto, costruendo un rapporto para-subordinato vietato sia dall'ordinamento forense (che proibisce all'avvocato del libero foro di assumere ruoli assimilabili all'impiego subordinato) sia dalle norme sul contenimento della spesa pubblica.
La stipula di un accordo con un ente pubblico segue regole molto rigide, pensate per garantire trasparenza e correttezza. Un'ordinanza della Corte di Cassazione ha ribadito il principio della necessità della forma scritta dei contratti con la PA: ogni elemento essenziale dell'accordo, inclusa la durata, deve essere contenuto in un documento formale sottoscritto da entrambe le parti.
Ciò significa che la prassi — ancora frequente — di avviare la collaborazione sulla base della delibera di affidamento e di formalizzare il contratto scritto solo a posteriori, o di prorogare tacitamente l'incarico oltre la scadenza con una semplice comunicazione informale, espone l'ente a un duplice rischio: l'inopponibilità del rapporto nelle fasi di rinnovo non formalizzate e, per il professionista, l'impossibilità di pretendere il compenso per le attività svolte nel periodo non coperto da atto scritto.
Come osservava Stefano Rodotà, il diritto non è mai solo forma: ma la forma, nel rapporto tra privato e pubblica amministrazione, è la garanzia minima che protegge entrambe le parti dal sopruso e dall'arbitrio. Ignorarla non semplifica il rapporto, lo destabilizza.
Cosa fare concretamente: la struttura corretta dell'incarico
Dalla lettura integrata delle pronunce più recenti emergono alcune indicazioni operative chiare, che ogni ente locale dovrebbe adottare prima di procedere a qualsiasi affidamento di consulenza legale esterna.
In primo luogo, occorre qualificare correttamente l'incarico ab initio: se ha per oggetto la trattazione di una singola controversia o questione giuridica determinata, rientra nel contratto d'opera professionale e non richiede procedure comparative obbligatorie. Se invece ha per oggetto la gestione continuativa — anche parziale — del contenzioso o delle esigenze legali dell'ente per un certo periodo, deve essere qualificato come appalto di servizi con le relative implicazioni: CIG, tracciabilità, vigilanza ANAC.
In secondo luogo, il compenso non è liberamente determinabile. Secondo la FAQ 15 di ANAC, quando l'amministrazione affidi all'esterno la complessiva gestione dei servizi legali, ivi inclusa la difesa giudiziale, tale affidamento è qualificato come un "appalto di servizi" rientrante nei settori ordinari, per il quale trovano applicazione le disposizioni di cui all'art. 127, Norme applicabili ai servizi sociali e assimilati, del d.lgs. 36/2023. In ogni caso, il compenso non potrà essere inferiore ai parametri ministeriali vigenti, pena la violazione della legge n. 49/2023 sull'equo compenso.
In terzo luogo, la motivazione è il presidio più importante. L'ente che ricorre a un professionista esterno pur disponendo di un ufficio legale interno deve motivare analiticamente la specialità del caso, la carenza di competenze interne sulla materia specifica, e l'interesse pubblico perseguito. Una motivazione generica o tautologica — "si rende necessario ricorrere a professionalità esterne" — è insufficiente e, in caso di contestazione contabile, non regge all'esame.
Infine, il contratto deve essere redatto in forma scritta con tutti gli elementi essenziali: oggetto determinato o determinabile, durata, corrispettivo ancorato ai parametri ministeriali, clausola di proroga eventuale soggetta a nuova formalizzazione. La delibera di affidamento non sostituisce il contratto scritto.
Il quadro che emerge dalla giurisprudenza del 2026 non rende più difficile il rapporto tra ente pubblico e professionista legale esterno: lo disciplina in modo più preciso. Per l'ente che sa muoversi correttamente, questa chiarezza è una risorsa. Per chi continua ad affidarsi alla prassi informale, è il presupposto di futuri rilievi contabili.
Redazione - Staff Studio Legale MP
