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Un'impresa vince la gara. Applica un CCNL diverso da quello indicato nel bando, ma ha già pronto l'asso nella manica: un impegno scritto a corrispondere ai propri lavoratori un'indennità aggiuntiva, non assorbibile, destinata a colmare il differenziale rispetto al contratto collettivo di riferimento della stazione appaltante. Tutto risolto? No. Secondo il Consiglio di Stato, quella mossa non vale.
Quando il CCNL equivalente negli appalti pubblici non regge al giudizio di gara
Oggetto del recente giudizio definito con Cons. Stato, Sez. V, 19 giugno 2026, n. 4935 è stata la valutazione, ai sensi dell'art. 11, comma 3, del D.lgs. 36/2023, dell'equivalenza delle tutele normative ed economiche con riferimento al contratto collettivo applicato dall'aggiudicataria Vosma, diverso da quello indicato dalla stazione appaltante. In particolare, il tema dell'equivalenza ha riguardato la possibilità di utilizzare il "superminimo", cioè un impegno dell'offerente a colmare il divario sussistente ai fini di assicurare l'equivalenza del contratto collettivo applicato dall'offerente rispetto a quello indicato dalla stazione appaltante.
La risposta del Collegio è stata negativa. Il cosiddetto "superminimo non assorbibile" è una componente accessoria della retribuzione, scaturente da dinamiche imprevedibili del rapporto di lavoro, correlata a particolari meriti o alla speciale qualità delle mansioni del singolo dipendente. Qualora si concreti in un'elargizione rimessa alla libertà negoziale del datore di lavoro, essa non può essere considerata nella valutazione di equivalenza economica tra diversi contratti collettivi, non essendo idonea a garantire ex ante la necessaria protezione dei lavoratori.
Il nodo è di natura strutturale, non meramente formale. L'art. 11 del D.lgs. 36/2023, nel rispetto della lettera della legge e della funzione della normativa ivi contenuta, richiede che le "stesse tutele" oggetto della valutazione di equivalenza siano contenute in un contratto collettivo, non potendo invece essere integrate dall'impegno dell'offerente contenuto in un atto che non coinvolge le parti sociali — come aveva già affermato Cons. Stato, Sez. V, 5 maggio 2026, n. 3476, richiamato nella medesima pronuncia. Nel caso esaminato, è pacifico che l'indennità aggiuntiva da corrispondere ai lavoratori era stata prevista motu proprio da Vosma, senza alcun confronto preventivo con le organizzazioni sindacali. Per tali ragioni, essa non rispetta né la lettera della legge, né la sua ratio.
Come scrisse Rudolf von Jhering in La lotta per il diritto, il diritto non è un dono che si elargisce, ma un valore che si conquista attraverso la forma: e la forma, qui, è quella della negoziazione collettiva.
Ciò che il Consiglio di Stato censura non è l'intenzione dell'impresa di tutelare i propri lavoratori, ma il mezzo scelto per farlo. Un impegno assunto in sede di offerta, unilateralmente, senza il presidio delle parti sociali, non produce la garanzia sistemica e collettiva che la norma richiede. Summum ius summa iniuria: applicare la legge in modo letterale senza coglierne la ratio porterebbe a un paradosso — ammettere CCNL strutturalmente più deboli purché accompagnati da correttivi economici costruiti in sede di gara.
La conseguenza, evidente, sarebbe quella di ammettere CCNL strutturalmente meno protettivi, accompagnati da correttivi retributivi costruiti in sede di offerta, come ha confermato anche Cons. Stato, Sez. V, sent. n. 5575 del 13 luglio 2026. Secondo il Consiglio di Stato, "l'equivalenza deve quindi essere valutata come confronto tra regole contrattuali e non come mera verifica 'di fatto' delle tutele garantite sul piano del rapporto individuale di lavoro."
Il metodo corretto: equivalenza come giudizio globale tra contratti collettivi
Se il superminimo non funziona, cosa consente invece di dimostrare l'equivalenza? La risposta emerge da un percorso giurisprudenziale parallelo e convergente.
L'equivalenza delle tutele va assicurata ponendo come termine di confronto i due contratti collettivi, segnatamente quello individuato dalla stazione appaltante e quello applicato dall'operatore economico. Il confronto deve essere condotto in modo unitario e non frammentato.
In tema di verifica della congruità dell'offerta, la valutazione di equivalenza affidata alla stazione appaltante si concreta in un giudizio complessivo, sintetico e non parcellizzato o atomistico, in maniera da valorizzare nell'insieme le singole voci di cui si compone il CCNL indicato in sede di presentazione dell'offerta, al fine di verificare se, al di là di singoli, episodici scostamenti, sia comunque complessivamente in grado di garantire un livello di tutela equivalente — anche all'esito di compensazioni tra singole divergenti componenti — a quello offerto dal CCNL indicato negli atti di gara. Lo ha precisato T.A.R. Piemonte, Sez. I, 30 gennaio 2026, n. 170, in conformità all'orientamento di Cons. Stato, Sez. III, 2 dicembre 2025, n. 9484.
Il giudizio di equivalenza richiede una verifica complessiva dell'assetto regolatorio del contratto collettivo alternativo, tenendo conto non solo dei minimi salariali, ma anche di classificazione del personale, disciplina dell'orario di lavoro, maggiorazioni, ferie e permessi, malattia, maternità, istituti di welfare contrattuale, scatti di anzianità, disciplina dei licenziamenti e del cambio appalto.
La differenza pratica rispetto alla logica del superminimo è cruciale: non si tratta di sommare numeri e vedere se il totale pareggia, ma di verificare che l'architettura complessiva del CCNL alternativo garantisca un livello di tutela — normativa prima ancora che economica — non inferiore a quello del contratto di riferimento. Una voce retributiva individuale, per quanto generosa, non può sostituire l'impianto sistematico di un contratto collettivo siglato tra le parti sociali.
Il sistema non è rigido, perché consente all'operatore di applicare un diverso contratto collettivo, a condizione che dichiari l'equivalenza delle tutele economiche e normative rispetto a quello indicato negli atti di gara. La norma non richiede un'identità formale tra contratti collettivi, né impone una coincidenza testuale delle clausole. Ma la flessibilità concessa ha un perimetro preciso: opera entro i confini della contrattazione collettiva, non oltre.
Un profilo che la giurisprudenza inizia a enucleare con maggiore nitidezza riguarda anche la verificabilità del confronto. Tra i criteri emergenti nella più recente elaborazione — come evidenziato in relazione a Cons. Stato, Sez. V, 13 luglio 2026, n. 5575 — figurano la certezza, la verificabilità e la funzione pubblicistica dell'equivalenza, con attenzione al carattere oggettivo della comparazione e al rischio di dumping contrattuale. La tendenza è verso una standardizzazione del metodo, non verso una valutazione caso per caso affidata alla discrezionalità dell'operatore.
Cosa deve fare, dunque, l'impresa che intende applicare un CCNL diverso da quello indicato in bando?
Prima di tutto, deve verificare in anticipo — non in sede di giustificazioni dell'anomalia — che il proprio contratto collettivo sia comparabile per settore produttivo e per peso delle tutele. Il confronto deve essere documentato in modo analitico, voce per voce, e deve risultare favorevole sul piano sia economico sia normativo. Eventuali singoli scostamenti, se compensati da voci più favorevoli in altri istituti, possono essere tollerati: non lo è invece la debolezza strutturale di un intero impianto contrattuale rattoppata con una promessa individuale.
In secondo luogo, l'impresa deve essere consapevole che la valutazione spetta alla stazione appaltante nell'esercizio di un potere tecnico-discrezionale. Residua in capo alla stazione appaltante il potere tecnico-discrezionale di valutare in concreto gli scostamenti rilevati e di concludere se il livello di tutela garantito dai due contratti sia equivalente. Questo significa che il sindacato giurisdizionale su tale valutazione è limitato: il ricorso contro il giudizio di non equivalenza ha chance ridotte se la motivazione della stazione appaltante è logicamente coerente.
Infine, un errore da evitare con attenzione: tentare di rimediare ex post, durante la fase di verifica dell'anomalia, a una dichiarazione di equivalenza costruita in modo approssimativo in sede di offerta. La giurisprudenza sul punto è costante nel ritenere che la dimostrazione dell'equivalenza non possa essere integrata tardivamente con documenti o impegni non presenti al momento dell'offerta.
Il quadro che emerge è coerente con la ratio antidumping che ispira l'art. 11 del Codice dei Contratti Pubblici: la norma non è un ostacolo burocratico, ma uno strumento di politica del lavoro. Consentire il suo aggiramento tramite promesse retributive unilaterali significherebbe svuotarla di contenuto, premiando proprio quegli operatori che scelgono contratti meno tutelanti per abbattere il costo della manodopera e risultare competitivi in gara. La sentenza n. 4935 del 2026 chiude questa porta con chiarezza, e la pronuncia n. 5575 del luglio 2026 ne rafforza il disegno. Per gli operatori del settore, il messaggio è uno solo: il CCNL si sceglie prima di partecipare alla gara, non si aggiusta dopo averla vinta.
Redazione - Staff Studio Legale MP
