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Un Comune decide di riorganizzare i propri uffici. L'avvocatura civica, fino ad allora struttura autonoma retta da un avvocato cassazionista, viene accorpata sotto un ufficio più ampio, la cui responsabilità è affidata a un dirigente amministrativo privo di iscrizione all'albo. L'avvocato che guidava l'ufficio legale, inquadrato nelle elevate professionalità ma non come dirigente, impugna il provvedimento sostenendo che la perdita della qualifica dirigenziale comprima la propria indipendenza professionale. Questo scenario — reale, ricorrente e diffuso in decine di enti locali italiani — è al centro della sentenza del Consiglio di Stato, Sez. V, 6 febbraio 2026, n. 963, che ha affrontato con nitidezza una questione lasciata per anni irrisolta dal diritto vivente.
Cosa dice davvero l'art. 23 della L. 247/2012: autonomia senza gerarchia dirigenziale
L'art. 23, comma 1, della L. 31 dicembre 2012, n. 247, stabilisce che gli avvocati degli uffici legali specificamente istituiti presso gli enti pubblici, ai quali venga assicurata la piena indipendenza ed autonomia nella trattazione esclusiva e stabile degli affari legali dell'ente ed un trattamento economico adeguato alla funzione professionale svolta, sono iscritti in un elenco speciale annesso all'albo. Nel contratto di lavoro è garantita l'autonomia e l'indipendenza di giudizio intellettuale e tecnica dell'avvocato.
La norma è chiara nel fissare le condizioni: trattazione esclusiva e stabile degli affari legali, adeguato trattamento economico, iscrizione nell'elenco speciale. Non dice nulla sulla qualifica dirigenziale. Eppure per anni si è dibattuto — e diversi TAR avevano risposto affermativamente — se quella indipendenza fosse garantita solo quando l'ufficio fosse retto da un dirigente.
La risposta del Consiglio di Stato, Sez. V, 6 febbraio 2026, n. 963 è netta. Al fine di garantire l'autonomia e l'indipendenza degli avvocati adibiti all'ufficio legale dell'ente, non occorre che all'avvocato che ha la responsabilità del detto ufficio venga riconosciuta la qualifica dirigenziale, dato che nessuna norma o principio pone una tale condizione.
È un'affermazione che va letta nella sua portata applicativa. Il Consiglio di Stato non dice che la qualifica dirigenziale sia irrilevante o inopportuna: dice che condizionare la piena indipendenza al suo riconoscimento significherebbe introdurre una limitazione che il legislatore non ha voluto. L'art. 23 della L. 247/2012 è norma speciale in quanto deroga al regime delle incompatibilità tra pubblico impiego ed esercizio della professione di avvocato dalla stessa legge disciplinato. Quella specialità tutela la funzione, non la posizione organizzativa.
L'art. 23 riferisce "la piena indipendenza ed autonomia" soltanto alla "trattazione esclusiva e stabile degli affari legali dell'ente" e non trasforma affatto, ex lege, l'ufficio in un organo distinto e comunque autonomo dal resto dell'ente locale. Il punto è sottile ma decisivo: l'autonomia è funzionale, riguarda l'esercizio della professione nel merito delle questioni giuridiche trattate. Non è autonomia organizzativa assoluta, tale da richiedere una posizione apicale nella gerarchia dell'ente.
Il contrasto giurisprudenziale che la sentenza n. 963/2026 risolve
Prima di questa pronuncia, il quadro era tutt'altro che uniforme. Il Consiglio di Stato, con la decisione n. 10049 del 23 novembre 2023, si era pronunciato sul declassamento dell'avvocatura a struttura non dirigenziale, richiamando la legge professionale e gli artt. 4 e 5 del d.lgs. 165/2001, sostenendo la necessità che l'avvocatura degli enti fosse retta da un dirigente come garanzia dell'indipendenza e dell'autonomia della stessa e dei professionisti che ne fanno parte.
In quella pronuncia — relativa all'avvocatura regionale della Basilicata — il regolamento interveniva a negare l'autonomia e l'indipendenza dell'avvocatura, non solo nella sua collocazione funzionale nella macrostruttura, ma anche nelle procedure di selezione dell'avvocato coordinatore. Il punto critico era la modalità con cui la riorganizzazione era avvenuta, non il principio astratto sulla qualifica.
Sul versante dei giudici di primo grado, il TAR Parma, con sentenza n. 106 del 14 marzo 2025, aveva ribadito come a capo dell'avvocatura civica dovesse essere individuata una figura dirigenziale, non essendo possibile conferirne la titolarità ad un dipendente apicale delle elevate professionalità in sottordine rispetto ad un dirigente dell'amministrazione.
La sentenza n. 963/2026 risolve questa tensione orientando l'interpretazione verso un criterio di sostanza anziché di forma. Ciò che conta è che all'avvocato siano effettivamente garantite la trattazione esclusiva degli affari legali, l'autonomia intellettuale e tecnica nel valutare le questioni giuridiche, e un trattamento economico adeguato. La veste dirigenziale può essere uno strumento utile per realizzare queste garanzie, ma non è lo strumento necessario e sufficiente imposto dalla legge.
In questo contesto trova piena applicazione il brocardo ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit: se il legislatore avesse voluto imporre la qualifica dirigenziale come condizione per garantire l'indipendenza dell'ufficio legale, lo avrebbe scritto. Il silenzio dell'art. 23 non è lacuna da colmare, ma scelta normativa da rispettare.
Cosa cambia in pratica per gli enti locali e gli avvocati dipendenti
La pronuncia assume un rilievo particolarmente acuto nel contesto attuale. Molti Comuni, specialmente quelli di medie e piccole dimensioni, stanno attraversando processi di razionalizzazione organizzativa che portano, spesso in fretta e senza un'adeguata riflessione giuridica, all'accorpamento o al ridimensionamento degli uffici legali. In alcuni casi è stata soppressa la posizione di dirigente avvocato cassazionista già esistente nell'organizzazione dell'ente, declassando tale posizione ad ufficio sottordinato sottoposto ad altra struttura non delegata alla trattazione della materia legale.
La sentenza n. 963/2026 offre ai Comuni uno spazio organizzativo più ampio di quanto alcuni TAR avevano lasciato intendere, ma pone anche un vincolo sostanziale preciso: la riorganizzazione è legittima nella misura in cui non intacchi l'effettiva autonomia intellettuale e tecnica degli avvocati nella trattazione degli affari legali. Non basta il risparmio sulla carta organizzativa; occorre che la struttura risultante assicuri, nei fatti, la trattazione esclusiva e stabile degli affari legali e la non ingerenza gerarchica sul merito delle valutazioni giuridiche.
I professionisti avvocati inseriti con vincolo di subordinazione presso gli uffici legali degli enti pubblici non possono in alcun caso essere adibiti a compiti meramente amministrativi, non attinenti alla professione o comunque contrari alle regole deontologiche; d'altro canto, il loro particolare status non ostacola l'attribuzione di mansioni di diverso contenuto, purché sempre nell'ambito delle attività di natura professionale, né la loro soggezione al potere gerarchico-funzionale (e non già gerarchico-professionale) degli organi datoriali di vertice.
La scelta di un ente pubblico di dotarsi di un proprio ufficio legale determina l'insorgenza di una struttura che necessariamente deve essere differenziata da ogni altro centro operativo e postula una diretta connessione gerarchico-funzionale unicamente con il vertice decisionale dell'ente stesso, al di fuori di ogni altra intermediazione. Questo significa che un ufficio legale «aggregato» sotto un'altra struttura dirigenziale di natura amministrativa — che non abbia competenza legale — rischia di violare proprio questo principio di connessione diretta con il vertice, indipendentemente dalla qualifica formale del responsabile.
Per gli avvocati dipendenti iscritti nell'elenco speciale, il dato operativo è il seguente: deve esistere, nell'ambito strutturale dell'ente pubblico, un ufficio legale che costituisca un'unità organica autonoma; colui che richiede l'iscrizione deve svolgere l'attività professionale per la trattazione delle cause e degli affari propri dell'ente in via esclusiva; il dipendente avvocato deve essere stabilmente assegnato all'ufficio legale. Se questi requisiti sostanziali vengono meno a seguito di una riorganizzazione, il COA può procedere alla cancellazione dall'elenco speciale, con le ricadute professionali che ne derivano.
Va inoltre ricordato che è il contratto di lavoro che deve garantire autonomia ed indipendenza; la responsabilità dell'ufficio deve essere affidata ad un avvocato iscritto nell'elenco speciale; e l'avvocato rimane sottoposto al potere disciplinare dell'Ordine. La doppia soggezione — all'ente come datore di lavoro e all'Ordine professionale come garante deontologico — è il nucleo duro dello status degli avvocati pubblici, e nessuna riorganizzazione può comprimerla.
Scriveva Norberto Bobbio che "la garanzia dei diritti non basta affermarla, occorre garantirla". Nel diritto dell'organizzazione pubblica, questa verità si declina in modo preciso: la qualifica dirigenziale può essere uno strumento di garanzia, ma non è la garanzia stessa. La garanzia è l'effettiva indipendenza intellettuale e tecnica nella trattazione degli affari legali, misurabile non sulla carta organizzativa ma sulla concretezza dei rapporti interni all'ente.
Il valore aggiunto della sentenza n. 963/2026 non sta tanto nel liberare i Comuni dall'obbligo di istituire posizioni dirigenziali per i propri uffici legali — non era un obbligo assoluto nemmeno prima — quanto nel rendere esplicito il criterio di verifica: l'indipendenza è garantita quando l'avvocato tratta in modo esclusivo e stabile gli affari legali, senza interferenze gerarchiche sul merito professionale, con connessione diretta al vertice dell'ente. Tutto il resto è organizzazione. E sull'organizzazione l'ente ha discrezionalità. Ma quella discrezionalità trova il suo limite preciso dove inizia la professione forense.
Redazione - Staff Studio Legale MP
