C'è un paradosso che chi partecipa alle gare pubbliche conosce bene: l'offerta che vince non è necessariamente quella più bassa, ma quella che sa difendersi. Il subprocedimento di verifica di anomalia, disciplinato dall'art. 110 del D.Lgs. n. 36/2023, è il terreno su cui si decide la sorte di aggiudicazioni da milioni di euro — e la giurisprudenza degli ultimi mesi ha reso questo terreno più accidentato che mai.
L'orientamento dominante fino a poco tempo fa era relativamente lineare: l'operatore riceve la richiesta di giustificativi, li produce, la stazione appaltante valuta la congruità complessiva con ampia discrezionalità tecnica, il giudice amministrativo interviene solo in caso di manifesta irragionevolezza. Ma nel primo semestre del 2026 si sono accumulate pronunce che complicano — in modo utile — questo schema.
Il confine mobile tra rimodulazione lecita e modifica vietata dell'offerta
Il nodo centrale che la giurisprudenza recente ha cominciato a sciogliere riguarda una domanda apparentemente semplice: cosa può cambiare un operatore economico quando risponde alla richiesta di giustificativi? La risposta non è univoca, e per questo è pericolosa.
Il Consiglio di Stato, Sez. V, con sentenza 17 marzo 2026, n. 2213, ha confermato il principio per cui è sempre consentita, in sede di giustificativi, la modifica di singole voci di costo, purché rimangano invariati il corrispettivo complessivo e le specifiche voci che caratterizzano la proposta contrattuale. Si tratta di un principio di flessibilità sostanzialistica che il Codice del 2023 ha ereditato dalla tradizione giurisprudenziale, ma che va maneggiato con estrema cautela.
Perché? Perché il confine tra «rimodulazione delle voci» e «modifica dell'offerta» non è tecnico: è giuridico, e dipende dall'incidenza della correzione sull'assetto complessivo. L'operatore non può modificare in giudizio — né, per coerenza sistematica, in sede di giustificativi — la struttura economica proposta: ad esempio, non è ammesso sostituire una soluzione di acquisto con una di leasing, poiché si tratterebbe di un cambiamento del modello organizzativo sottostante all'offerta.
Questo limite non è solo processuale. Come ha chiarito il TAR Lombardia, Sez. I, con sentenza 5 maggio 2026, n. 2179, la stazione appaltante aveva escluso un RTI perché le giustificazioni rese in sede di verifica di anomalia non erano state ritenute sufficienti a dimostrare la congruità dell'offerta, e il concorrente contestava, tra l'altro, la mancata apertura di un'ulteriore fase di contraddittorio dopo la prima risposta ai chiarimenti. Il TAR ha respinto la tesi: il subprocedimento di verifica dell'anomalia ha carattere monofasico, e dopo la richiesta di giustificazioni la stazione appaltante non è sempre obbligata ad aprire un ulteriore confronto con l'operatore. In altri termini, chi presenta giustificativi lacunosi o contraddittori non può aspettarsi una seconda chance.
Il costo della manodopera: il terreno più insidioso
Se esiste un sotto-tema della verifica di anomalia che negli ultimi mesi ha generato il maggior numero di pronunce, è quello dei costi della manodopera. Il D.Lgs. n. 36/2023 ha rafforzato l'obbligo di indicazione separata di tali costi (artt. 41 e 110), ma l'applicazione giurisprudenziale ha prodotto orientamenti in parte divergenti che ogni operatore deve conoscere.
Da un lato, il TAR Lazio, Roma, con sentenza n. 5870/2026, ha statuito che, per quanto riguarda i costi della manodopera, il ribasso non comporta l'automatica esclusione dalla gara, ma l'assoggettamento dell'offerta alla verifica dell'anomalia ai sensi degli artt. 41 e 110 del D.Lgs. n. 36/2023. In tale sede, l'operatore economico ha l'onere di dimostrare che il ribasso deriva da una più efficiente organizzazione aziendale, oltre che dal rispetto dei minimi salariali.
Dall'altro lato, il Consiglio di Stato ha individuato un limite netto sul fronte della trasparenza contabile. Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 3008/2026, vieta di occultare i costi della manodopera nelle spese generali, a pena di invalidità dell'offerta, e non è ammessa la giustificazione ex post in sede di anomalia, trattandosi di una modifica illegittima di un elemento essenziale, con conseguente conferma dell'esclusione dell'offerta con costi irrisori e non correttamente dichiarati.
Sul versante opposto — quello del giudizio di non anomalia — il Consiglio di Stato, Sez. IV, con sentenza 22 maggio 2026, n. 4156, ha affrontato un caso altrettanto rilevante: l'art. 110, comma 1, D.Lgs. n. 36/2023 prevede che il giudizio di anomalia sia volto a valutare la congruità, la serietà, la sostenibilità e la realizzabilità della migliore offerta nel suo complesso; pertanto, ove l'offerta presenti elementi aggiuntivi formalmente non richiesti dal bando o dall'avviso, il giudizio di anomalia si deve necessariamente svolgere anche su tali elementi. In quel caso, le giustificazioni allegate nella fase della verifica dell'anomalia avevano riguardato solo le poste di costo indicate nel quadro economico a base di gara, ma non gli ulteriori costi derivanti da personale aggiuntivo e proposte migliorative, rendendo così il giudizio di congruità incompleto e quindi viziato.
Il quadro che emerge è coerente, ma richiede attenzione: la valutazione di anomalia non è mai «parziale» per definizione. Riguarda l'offerta come un tutto, incluse le migliorie tecniche proposte dall'operatore in sede di offerta tecnica — con i loro costi impliciti.
Un ulteriore tassello è stato aggiunto da ANAC con il Parere n. 161 del 6 maggio 2026, con cui l'Autorità ha chiarito che le giustificazioni rese in sede di verifica dell'anomalia possono essere modificate per correggere errori di calcolo o rimodulare le singole voci di costo, purché restino invariati l'importo complessivo dell'offerta e la sua struttura essenziale. Il Parere ha un valore sistematico rilevante: conferma la distinzione tra la forma dei giustificativi (modificabile) e la sostanza dell'offerta (immodificabile).
C'è un brocardo latino che fotografa con precisione la posizione dell'operatore in sede di verifica di anomalia: vigilantibus iura subveniunt — il diritto soccorre chi vigila. Chi costruisce l'offerta in modo analitico, documentato e coerente fin dal momento della presentazione si trova in una posizione difensiva enormemente più solida di chi tenta di rimediare in corsa. I giustificativi non sono un'ancora di salvataggio: sono la prova che un'offerta era già solida prima di essere contestata.
Come osservava Norberto Bobbio, le regole del gioco non esistono per limitare i più forti, ma per rendere il gioco possibile per tutti. Nel diritto degli appalti, le regole sui giustificativi servono esattamente a questo: garantire che la concorrenza al ribasso non si trasformi in un danno per la collettività.
Cosa deve fare concretamente l'operatore economico
Dalla lettura sistematica della giurisprudenza del 2026 emergono alcune indicazioni operative che è utile sintetizzare, senza pretesa di esaustività.
In primo luogo, i costi della manodopera devono essere indicati separatamente e in modo analitico già nell'offerta, non recuperati in sede di giustificativi. La separazione dei costi, specie della manodopera, è un obbligo sostanziale volto a garantire trasparenza e rispetto dei CCNL, non un mero adempimento formale. Chi tralascia questa indicazione contando di spiegarla dopo si espone a un'esclusione che nessun giustificativo potrà sanare.
In secondo luogo, i giustificativi devono coprire l'intera offerta, non solo il ribasso percentuale. Come ha chiarito il Consiglio di Stato nella sentenza n. 4156/2026, le giustificazioni allegate nella fase della verifica dell'anomalia devono riguardare non solo le poste di costo indicate nel quadro economico a base di gara, ma anche gli ulteriori costi derivanti da personale aggiuntivo e proposte migliorative. L'operatore che ha proposto migliorie tecniche deve avere contezza del loro costo e includerlo nella verifica.
In terzo luogo, la struttura della verifica è tendenzialmente monofasica: il contraddittorio ha struttura monofasica e non impone ulteriori interlocuzioni dopo le giustificazioni; la stazione appaltante può fondare il giudizio su dati esterni, preventivi e simulazioni economiche, purché coerenti con l'offerta. Non esiste un diritto soggettivo al contraddittorio iterativo.
Infine, sul versante della stazione appaltante, vale la pena ricordare che la discrezionalità tecnica nella valutazione di congruità non è illimitata. Il TAR Lazio, con sentenza n. 1954/2026, ha chiarito che il ribasso sul costo della manodopera è ammesso, ma va valutato con una verifica effettiva e non formale: le stime della stazione appaltante sono basi di confronto, non limiti inderogabili, e l'esclusione non può fondarsi su calcoli astratti o percentuali automatiche, ma richiede una motivazione analitica che spieghi perché le giustificazioni dell'impresa siano tecnicamente inattendibili.
Il vero rischio che la giurisprudenza del 2026 segnala non è quello di essere esclusi perché si è ribassato troppo. È quello di essere esclusi perché si è ribassato in modo opaco — senza sapere dimostrare, con numeri e documenti, da dove viene quella sostenibilità economica. E in un mercato sempre più selettivo, dove le stazioni appaltanti qualificate dispongono di strumenti analitici crescenti, l'opacità è la prima causa di sconfitta.
Redazione - Staff Studio Legale MP
