Un Comune affida la gestione del servizio di igiene urbana alla propria società in house al 100%. Il consiglio di amministrazione della partecipata accumula perdite per tre esercizi consecutivi, i sindaci non rilevano nulla di anomalo nelle relazioni di controllo, e il Comune — pur ricevendo i bilanci — non esercita alcuna forma di indirizzo sostanziale. Poi arriva la Procura regionale della Corte dei conti. Chi risponde, dove e per quanto? La risposta a questa domanda è cambiata profondamente negli ultimi mesi, e non solo per effetto della giurisprudenza.
Il sistema della governance nelle società a partecipazione pubblica: il TUSP e il controllo analogo
Il Testo Unico in materia di società a partecipazione pubblica (D.Lgs. 19 agosto 2016, n. 175, il TUSP) ha definito con precisione l'istituto del controllo analogo, inteso come la situazione in cui l'amministrazione esercita su una società un'influenza determinante sia sugli obiettivi strategici che sulle decisioni significative della società controllata. Non si tratta di una mera partecipazione azionaria: il controllo analogo richiede poteri concreti e continuativi di indirizzo e vigilanza, formalizzati nello statuto e nella convenzione tra i soci.
Il principio vigilantibus iura subveniunt — l'ordinamento tutela chi veglia sui propri interessi — descrive efficacemente la posizione che il legislatore intende assegnare all'ente pubblico socio: non uno spettatore passivo degli eventi societari, ma un soggetto attivo, responsabile del buon andamento della società partecipata in quanto prosecuzione funzionale dell'interesse pubblico affidatole.
La Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per l'Abruzzo, con la Deliberazione n. 17/2025/VSG del 5 febbraio 2025, ha ribadito con nettezza questo approccio: una situazione di grave incertezza nella definizione dei rapporti finanziari di debito-credito tra società e soci è stata considerata dalla Corte direttamente "incompatibile con il controllo analogo". La deliberazione ha evidenziato come un insufficiente controllo sulle partecipate si traduca inevitabilmente in una gestione societaria problematica, e ha censurato il fatto che, a distanza di tempo da precedenti rilievi, le criticità non solo persistessero ma si fossero aggravate. Il messaggio ai Comuni soci è inequivocabile: il controllo analogo non è un requisito da esibire all'atto di costituzione, ma una funzione permanente da esercitare con continuità sostanziale.
Questa linea si intreccia con le indicazioni dell'art. 20 TUSP in tema di razionalizzazione periodica delle partecipazioni, che impone agli enti di adottare piani di riassetto in presenza di specifiche situazioni di criticità — tra cui la perdita reiterata nei bilanci societari, il numero di amministratori superiore a quello dei dipendenti, o l'assenza di coerenza tra oggetto sociale e finalità istituzionali dell'ente. Il piano di razionalizzazione non è un adempimento meramente formale: la prassi della Corte dei conti ha più volte rilevato come gli enti tendano a trattare tali piani come meri atti burocratici piuttosto che come strumenti sostanziali di riassetto.
Il doppio binario giurisdizionale: Corte dei conti e tribunale civile
Uno dei nodi più delicati della governance delle partecipate è il riparto di giurisdizione nelle azioni di responsabilità contro gli organi sociali. Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno consolidato l'orientamento del concorso di giurisdizioni: l'azione civile e quella contabile, pur potendo nascere dagli stessi fatti, sono fondamentalmente diverse perché tutelano interessi differenti. L'azione civile, basata sulle norme del codice civile, mira a reintegrare il patrimonio della società danneggiata; quella contabile tutela l'interesse pubblico generale al buon andamento dell'amministrazione.
Nelle società in house, la questione è ancora più radicale. Non essendo configurabile un rapporto di vera alterità tra l'ente pubblico partecipante e la società in house, la distinzione tra i rispettivi patrimoni si pone non in termini di distinta titolarità ma di mera separazione patrimoniale: ne consegue che il danno arrecato al patrimonio della società da atti illegittimi degli amministratori è riconducibile alla categoria del danno erariale, con attribuzione alla Corte dei conti della relativa giurisdizione.
Un aspetto per lungo tempo dibattuto riguardava i sindaci delle società in house. La Sentenza n. 31/2025 della Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Liguria, ha adottato un'interpretazione estensiva: per una società in house non rileva la distinzione tra organi di amministrazione e di controllo, atteso che sussiste in ogni caso un rapporto di servizio tra tutti gli organi sociali. I sindaci, ai quali sono assegnati ex lege specifici poteri sostitutivi degli amministratori, possono pertanto concorrere nelle responsabilità assunte dai medesimi. Una distinzione formale tra chi gestisce e chi controlla, in questo contesto, non è sufficiente a escludere la giurisdizione contabile.
Per le società partecipate non qualificabili come in house — dove la Corte dei conti giudica il danno erariale subito dall'ente pubblico in quanto socio, non il danno alla società — le Sezioni Unite della Cassazione, con ordinanza n. 23452/2024, hanno chiarito che la responsabilità contabile sussiste quando gli amministratori abbiano agito in virtù di un mandato specifico dell'ente, causando un pregiudizio diretto al patrimonio dell'ente controllante: la natura sostanzialmente pubblica della controllante e l'esistenza di un rapporto di servizio funzionale sono determinanti, a prescindere dalla forma giuridica privata della società.
La recente Legge 7 gennaio 2026, n. 1 (pubblicata in Gazzetta Ufficiale n. 4 del 7 gennaio 2026), ha introdotto modifiche significative alla disciplina della responsabilità erariale, ridefinendo l'equilibrio tra azione di controllo e tutela degli amministratori. Sul piano del quantum debeatur, la legge introduce la riduzione giudiziale obbligatoria — e non più meramente facoltativa — dell'addebito nella misura del 70%, salvi i casi di dolo o illecito arricchimento. Sul piano della prescrizione, il diritto al risarcimento del danno si prescrive in ogni caso in cinque anni, decorrenti dalla data in cui si è verificato il fatto dannoso, indipendentemente dal momento in cui l'amministrazione o la Corte dei conti ne siano venuti a conoscenza. La stessa legge ha introdotto un obbligo di copertura assicurativa a carico dei soggetti esposti al rischio erariale, misura preordinata — secondo il legislatore — a garantire il concreto recupero del credito, vista la statistica secondo cui viene recuperato storicamente solo il 10% delle condanne definitive.
Sullo sfondo di questo quadro si pone il problema delle società partecipate dichiarate insolventi. Come indicato dalla Corte dei conti in sede consultiva, l'ente pubblico non può mantenere partecipazioni in società dichiarate insolventi, ma deve riaffidare il servizio sul mercato. Il "fallimento" dell'intervento pubblico tramite lo strumento societario è, in sostanza, "sanzionato" con l'obbligo di ricorrere al mercato, e l'amministrazione non potrà per i successivi cinque anni assumere l'organizzazione del servizio tramite partecipazione a una società in house nei medesimi settori.
Profili pratici: cosa deve fare e cosa non deve fare l'ente pubblico socio
Alla luce del quadro delineato, la governance delle società partecipate richiede una struttura di presidio articolata su più livelli. In primo luogo, l'ente socio deve garantire che lo statuto della partecipata contenga clausole di controllo analogo effettivo — non meramente formali — e che la convenzione tra i soci definisca in modo chiaro i poteri di indirizzo e di vigilanza, inclusa la formalizzazione di un coordinamento tra i soci stessi per le società a partecipazione congiunta. In secondo luogo, il monitoraggio dei bilanci non può esaurirsi nell'approvazione del rendiconto assembleare: l'ente deve seguire con cadenza almeno semestrale l'andamento economico della partecipata, rilevare tempestivamente i segnali di squilibrio e attivare le misure correttive prima che la situazione degeneri.
Sul piano degli errori da evitare, occorre richiamare in modo specifico: l'approvazione di piani di salvataggio o aumenti di capitale senza una verifica preventiva della sostenibilità economica; la nomina di organi amministrativi senza verifica dei requisiti di professionalità e onorabilità previsti dall'art. 11 TUSP; la tolleranza verso compensi degli amministratori che eccedano i limiti di legge, con il rischio di configurare un danno erariale per i rappresentanti dell'ente in assemblea; la redazione di piani di razionalizzazione annuali come meri adempimenti formali, privi di reale verifica degli indicatori di legge.
Sul versante della responsabilità personale, i funzionari e gli organi politici che abbiano con dolo o colpa grave trascurato di esercitare i diritti di socio, pregiudicando il valore della partecipazione, possono rispondere per danno erariale davanti alla Corte dei conti. Con la riforma del 2026, la presunzione di buona fede opera quando gli atti siano stati proposti, vistati o sottoscritti dai responsabili degli uffici tecnici e non siano stati accompagnati da pareri di contrario avviso: una protezione che, tuttavia, presuppone una filiera istruttoria corretta e documentata, non l'assenza di qualsiasi attività di vigilanza.
Come osservava Gustavo Zagrebelsky, il diritto non è un sistema di scudi contro la responsabilità, ma lo strumento attraverso cui una comunità organizzata risponde delle proprie scelte collettive. La governance delle partecipate è, in fondo, il punto in cui la scelta politica di gestire un servizio pubblico attraverso lo strumento societario diventa — nei fatti e non solo nelle intenzioni — scelta di cui l'ente pubblico socio risponde concretamente: sul piano contabile, su quello civile, e su quello dell'efficacia del servizio reso ai cittadini.
Il tema non è quindi solo giuridico in senso tecnico: è la questione di come un ente locale intende esercitare la sua funzione di guida e di garanzia nei confronti di una realtà organizzativa che, pur avendo veste privatistica, opera in nome e per conto di un interesse pubblico che non ammette opacità gestionali.
Redazione - Staff Studio Legale MP
