La Pubblica Amministrazione (P.A.) ha il dovere di tutelare la proprietà privata e di intervenire tempestivamente per far cessare occupazioni abusive di immobili. Quando questo non avviene – ossia quando lo Stato tollera un’occupazione illegittima o ritarda ingiustificatamente uno sgombero – la giurisprudenza più recente della Corte di Cassazione riconosce in capo ai proprietari il diritto al risarcimento del danno. In altre parole, la P.A. può essere chiamata a rispondere in sede civile ex art. 2043 del Codice Civile per il comportamento omissivo che abbia causato un danno ingiusto ai cittadini.
«Le leggi son, ma chi pon mano ad esse?» – Dante Alighieri, Purgatorio XVI, 97.
(Le leggi ci sono, ma chi le fa applicare?)
Negli ultimi anni i giudici di legittimità hanno ulteriormente delineato i confini di questa responsabilità civile della P.A. in caso di mancato sgombero, consolidando principi a tutela dei proprietari. Vediamo dunque le basi giuridiche e le pronunce più significative, tra cui la sentenza Cass. n. 21474/2024, che ha confermato il diritto al risarcimento in caso di inerzia dello Stato, e altre decisioni recenti di legittimità.
L’articolo 2043 c.c. sancisce che “qualunque fatto doloso o colposo che cagiona ad altri un danno ingiusto obbliga il responsabile al risarcimento”. Tradizionalmente, questo principio di responsabilità aquiliana si applica anche alla Pubblica Amministrazione per gli atti illegittimi o omissivi compiuti iulure gestionis (cioè nell’attività di diritto comune, non in quella autoritativa). Nel caso delle occupazioni abusive di immobili, la condotta omissiva contestata alla P.A. è il mancato intervento: ad esempio, non aver eseguito un’ordinanza di sgombero, aver ritardato senza motivo le operazioni di rilascio forzoso, oppure aver tollerato a lungo l’occupazione senza attivarsi.
Perché sorga l’obbligo risarcitorio ex art. 2043 c.c., devono concorrere i requisiti del fatto illecito: un comportamento colposo (l’inerzia ingiustificata), un danno ingiusto (la perdita subita dal proprietario) e un nesso causale tra l’omissione della P.A. e il pregiudizio. La giurisprudenza ha chiarito che l’obbligo dell’amministrazione di eseguire i provvedimenti giudiziari di sgombero non è discrezionale, ma un vero comportamento dovuto: una volta che il proprietario ottiene un titolo esecutivo per liberare l’immobile, esiste un suo diritto soggettivo a che lo Stato dia corso all’esecuzione, salvo casi eccezionali di forza maggiore. In caso contrario, l’inerzia configura culpa in omittendo e dunque responsabilità extracontrattuale.
Ubi ius, ibi remedium. (Dove c’è un diritto, lì c’è un rimedio)* – antico brocardo latino.*
Questo principio vale anche contro la P.A.: il proprietario che vede violato il proprio diritto di proprietà da un’occupazione sine titulo dev’essere messo in condizione di ottenere tutela effettiva, se necessario tramite un risarcimento. Non a caso la Corte di Cassazione ha affermato in più occasioni che la finalità di ordine pubblico non può tradursi in una “strana forma di tutela” che assicuri ai violatori della legge il godimento dei beni altrui, lasciando i cittadini onesti privi di tutela. Al contrario, è contrario al diritto, alla logica e al buon senso ritenere che, di fronte a un’aggressione generalizzata alla proprietà privata, lo Stato possa “lasciar fare” rinunciando a far rispettare la legge.
Di seguito analizziamo tre pronunce chiave del biennio 2024–2025, che hanno ulteriormente definito gli obblighi risarcitori della P.A. in materia di occupazioni illegittime di immobili:
Cass. civ. Sez. III, sent. n. 21474/2024 (luglio 2024) – Responsabilità della P.A. per inerzia e tolleranza dell’occupazione. Questa importante decisione della Suprema Corte ha riconosciuto espressamente il diritto al risarcimento del danno in capo al proprietario nel caso in cui le autorità statali omettono di intervenire per porre fine a un’occupazione abusiva. La Corte ha ribadito che l’Amministrazione non può invocare generiche esigenze di ordine pubblico o di tutela di persone fragili per procrastinare indefinitamente uno sgombero già disposto dall’autorità giudiziaria. Quando “lascia che il tempo passi” senza attivarsi, la P.A. viola la legge e “acconsente al crimine”: ciò configura un comportamento illecito e colposo, fonte di responsabilità ex art. 2043 c.c.. In questa sentenza, la Cassazione ha fatto proprie le conclusioni cui era già giunta nel 2018 (caso degli immobili occupati a Firenze), sottolineando che nessun bilanciamento di interessi è consentito tra il diritto del proprietario e le esigenze degli occupanti illegali: la legalità va ripristinata e lo Stato non può privilegiare chi viola la legge a scapito di chi la rispetta. Ne consegue che la condotta omissiva della P.A. – priva di valida giustificazione – integra gli estremi del fatto doloso o colposo produttivo di danno ingiusto. La Cass. 21474/2024 ha dunque sancito la responsabilità civile del Ministero dell’Interno per non aver sgomberato in tempi ragionevoli un immobile occupato, aprendo la strada al risarcimento in favore del proprietario.
Cass. civ. Sez. II, ord. 18/07/2024 n. 19849 – Danno da occupazione: presunzione e prova. In questa ordinanza la Corte ha affrontato il tema della prova del danno patito dal proprietario durante l’occupazione sine titulo. Confermando un orientamento ormai consolidato, la Cassazione ha affermato che il danno da mancato godimento dell’immobile è normalmente presunto (danno “in re ipsa”): infatti la privazione dell’utilizzo di un bene che per sua natura può produrre frutti (ad es. essere affittato) costituisce di per sé una perdita economica. Si tratta però di una presunzione relativa: spetta al responsabile (occupante) dimostrare il contrario, provando l’“anomala infruttuosità” del bene – ad esempio che l’immobile non avrebbe comunque potuto essere produttivo di reddito in quel periodo. In mancanza di tale prova contraria, il danno si considera sussistente e deve essere liquidato in favore del proprietario legittimo. Questa pronuncia, richiamando i principi fissati dalle Sezioni Unite nel 2022, conferma dunque che il proprietario non è onerato da una probatio diabolica sul lucro cessante: una volta allegata l’occupazione illegittima, il pregiudizio da perdita dei frutti è riconosciuto ex lege, salva la prova di segno opposto fornita dall’occupante.
Cass. civ. Sez. III, ord. 28/07/2025 n. 21607 – Liquidazione equitativa e onere della prova. Con l’ordinanza n. 21607/2025, la Terza Sezione Civile ha voluto porre un freno alle liquidazioni “a occhio” dei danni da occupazione abusiva. Il caso riguardava decine di appartamenti occupati abusivamente da un movimento per la casa, per i quali la Corte d’Appello aveva liquidato un ingente risarcimento in via equitativa, senza una base probatoria solida. La Cassazione ha cassato tale decisione, chiarendo due punti fondamentali: (1) il ricorso alla liquidazione equitativa è ammesso solo se il danno è certo nella sua esistenza (non basta invocare in astratto la lesione del diritto di proprietà: occorre dimostrare un concreto pregiudizio); (2) il giudice che liquida equitativamente deve motivare i criteri adottati, indicando il riferimento di mercato o gli elementi utilizzati per la stima. In assenza di ciò, la motivazione è apparente e la liquidazione arbitraria. Richiamando l’arresto delle Sez. Unite n. 33645/2022, la Corte ha ribadito che non è sufficiente il semplice fatto dell’occupazione abusiva per far scattare automaticamente il risarcimento: la perdita subita va provata con elementi specifici (es. tentativi di vendita o locazione frustrati, canoni di mercato, documentazione contabile). In sintesi, il diritto al risarcimento non è in dubbio, ma il suo quantum non può essere determinato a sentimento – va sorretto da adeguata prova del danno concreto. La Cassazione ha quindi rinviato alla Corte d’Appello per una nuova determinazione, avvertendo che il mancato rigoroso accertamento del pregiudizio economico non giova né al proprietario né alla certezza del diritto.
Cass. civ. Sez. III, ord. 28/08/2025 n. 24053 – Obbligo incondizionato di sgombero e risarcimento. Questa recentissima ordinanzat rappresenta un ulteriore monito verso la P.A. inerte. Confermando la condanna del Ministero dell’Interno al risarcimento (circa 183.000 euro) in favore di una proprietaria, la Cassazione ha enunciato quattro principi di diritto di estrema chiarezza: (1) l’obbligo di eseguire gli sgomberi è assoluto e incondizionato per la Forza Pubblica; un ritardo ingiustificato oltre i tempi ragionevoli di per sé costituisce inadempimento della P.A. e fonte di responsabilità, “senza necessità di provare dolo o colpa” ulteriore; (2) solo una forza maggiore effettiva può giustificare un differimento temporaneo (difficoltà operative o scelte discrezionali non rientrano in tale nozione); (3) la distinzione dei ruoli impone che le valutazioni di welfare sociale competono all’amministrazione attiva (politiche abitative, soluzioni alloggiative alternative), ma non possono interferire con l’operato della Forza Pubblica chiamata a dare esecuzione a una decisione del giudice; (4) qualsiasi interpretazione che lasci margini di scelta alla P.A. sull’obbligo di eseguire uno sgombero contrasta con il diritto a un equo processo tutelato dall’art. 6 CEDU (per violazione del termine ragionevole e dell’effettività della tutela).
Questa pronuncia – emessa nel contesto di un immobile occupato per quattro anni nonostante dieci tentativi di rilascio – consolida l’orientamento iniziato con Cass. 24198/2018 e mette un punto fermo: basta rinvii negli sgomberi, lo Stato che non agisce paga i danni ai proprietari.
Dal quadro emerso, il cittadino proprietario di un immobile illegalmente occupato ha a disposizione diversi strumenti di tutela. In sede penale, l’occupazione abusiva configura il reato di invasione di terreni o edifici (art. 633 c.p.), perseguibile a querela; tuttavia, la sanzione penale colpisce gli occupanti, senza risarcire il proprietario. In sede civile, invece, il proprietario può agire per ottenere:
La liberazione dell’immobile: attraverso un’azione di rilascio (es. procedimento per occupazione senza titolo dinanzi al tribunale civile, oppure esecuzione forzata se c’è già un titolo). L’intervento dell’ufficiale giudiziario coadiuvato dalla Forza Pubblica è essenziale; qualora trovi ostacoli, il proprietario può sollecitare formalmente le autorità (diffide, istanze al Prefetto) e, in casi estremi, ricorrere al giudice dell’esecuzione perché investa gli organi competenti.
Il risarcimento del danno: mediante un’azione civile ex art. 2043 c.c. contro l’ente pubblico responsabile (tipicamente il Ministero dell’Interno, per il tramite dell’Avvocatura dello Stato). Questa è la via risarcitoria emersa nelle sentenze sopra esaminate. È consigliabile agire dopo aver ottenuto (o almeno avviato) lo sgombero, così da quantificare con certezza il periodo di occupazione illegittima e i danni correlati. Il risarcimento può comprendere sia il danno emergente (ad esempio i costi di ripristino se l’immobile è stato deteriorato, le spese legali, le tasse comunque pagate durante l’occupazione) sia il lucro cessante (il mancato guadagno, normalmente parametrato al canone di mercato perduto per il periodo di indisponibilità del bene). Su quest’ultima voce, come visto, vige una presunzione relativa a favore del proprietario, che agevola la prova del danno.
Tutela amministrativa e contabile: in parallelo, si segnala che la tolleranza prolungata di occupazioni può configurare anche responsabilità erariale (il cosiddetto danno all’immagine o danno da disservizio per la P.A.). La Corte dei Conti ha affrontato casi di immobili pubblici occupati in cui i dirigenti responsabili sono stati chiamati a rispondere del pregiudizio arrecato all’ente proprietario.Si tratta di un profilo distinto, che riguarda il rapporto interno tra funzionari e Amministrazione, ma che indirettamente ribadisce la doverosità dell’azione di sgombero anche a tutela dell’interesse pubblico.
In ogni caso, per il cittadino danneggiato è fondamentale documentare il danno subito: ad esempio conservando evidenze delle mancate entrate (annunci di locazione andati deserti, proposte di affitto rifiutate a causa dell’occupazione), delle spese sostenute, nonché provvedendo a stimare tramite perizia il valore locativo dell’immobile. Inoltre, è opportuno muoversi con l’ausilio di un legale, sia per interloquire efficacemente con la Prefettura e le Forze dell’Ordine, sia per intraprendere le necessarie azioni giudiziarie nelle sedi competenti (civile e, se del caso, amministrativa).
Avv. Marco Panato, avvocato del Foro di Verona e Dottore di Ricerca in Diritto ed Economia dell’Impresa – Discipline Interne ed Internazionali - Curriculum Diritto Amministrativo (Dipartimento di Scienze Giuridiche, Università degli Studi di Verona).
E' autore di pubblicazioni scientifiche in materia giuridica, in particolare nel ramo del diritto amministrativo. Si occupa anche di docenza ed alta formazione.
