Immaginate di ricevere un'ordinanza sindacale che vi intima, in quarantott'ore e a vostre spese, di mettere in sicurezza un tratto di marciapiede confinante con il vostro immobile, sulla base di una relazione tecnica di tre righe che parla genericamente di «possibile pericolo per i passanti». Oppure di gestire per altri sei mesi un servizio pubblico scaduto, alle stesse condizioni economiche del contratto originario, perché il Comune non ha ancora indetto la nuova gara. Oppure ancora di sospendere immediatamente l'attività del vostro impianto produttivo perché alcuni residenti hanno segnalato cattivi odori. In tutti questi casi, il sindaco ha esercitato il cosiddetto potere di ordinanza contingibile e urgente. In tutti questi casi, la giurisprudenza più recente ha stabilito che qualcosa non torna.
Scrisse Norberto Bobbio che il diritto vive in una tensione permanente tra l'esigenza di certezza e quella di giustizia: nessuna parte dell'ordinamento rende questa tensione più visibile delle ordinanze extra ordinem, dove la deroga alla regola è strutturalmente prevista, ma non per questo illimitata.
Il quadro normativo: artt. 50 e 54 TUEL e la doppia veste del sindaco
Il fondamento normativo del potere di ordinanza sindacale risiede nel decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 — il Testo Unico degli Enti Locali, comunemente detto TUEL — e in particolare in due disposizioni che occorre tenere distinte perché danno origine a due tipologie di ordinanza con presupposti parzialmente differenti.
L'art. 50, comma 5, TUEL attribuisce al sindaco, quale rappresentante della comunità locale, il potere di adottare ordinanze contingibili e urgenti in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale. L'art. 54, comma 4, TUEL disciplina invece le attribuzioni del sindaco quale ufficiale di Governo: in questa veste, il sindaco adotta provvedimenti anche contingibili e urgenti «al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana». La distinzione non è puramente teorica: ha rilevanza sul piano della competenza, della legittimazione passiva in giudizio e, in parte, sui presupposti sostanziali richiesti.
Ciò che accomuna entrambe le disposizioni è la natura del potere esercitato: si tratta di un potere atipico, residuale e derogatorio, che consente all'amministrazione di intervenire al di fuori dei procedimenti ordinari, imponendo obblighi di fare o di non fare anche in assenza di una specifica previsione normativa di dettaglio. Come ha chiarito il Consiglio di Stato, Sez. V, con sentenza 12 gennaio 2026, n. 245 — Pres. Caringella, Est. Molinaro —, «l'ordinanza extra ordinem costituisce lo strumento eccezionale e derogatorio approntato dall'ordinamento per porre rimedio a una situazione improcrastinabile di pericolo per la sicurezza o l'ordine pubblico». Questa eccezionalità non è una caratteristica accessoria: è la ragione stessa dell'esistenza dell'istituto e, al tempo stesso, il limite invalicabile del suo esercizio.
I presupposti che la giurisprudenza ha nel tempo consolidato sono sostanzialmente quattro, tutti necessari in via cumulativa. Il primo è la contingibilità: deve esistere una situazione eccezionale e non tipizzata dalla legge, tale da non poter essere fronteggiata con i rimedi ordinari previsti dall'ordinamento. Il secondo è l'urgenza: deve sussistere un pericolo imminente, che non consenta tempi di intervento dilazionati. Il terzo è la temporaneità: il provvedimento non può aspirare a divenire stabile o definitivo, dovendo esaurirsi una volta cessata la situazione emergenziale. Il quarto è la proporzionalità: le misure imposte devono essere adeguate e non eccedere quanto strettamente necessario per fronteggiare il pericolo concreto.
Il brocardo summum ius summa iniuria — già ciceroniano, poi declinato dall'esperienza romanistica — trova qui una applicazione pratica molto concreta: un potere formalmente legittimo, esercitato senza il rispetto rigoroso dei suoi presupposti e limiti, produce non tutela ma lesione.
La giurisprudenza recente: tre pronunce che tracciano i confini
Il panorama giurisprudenziale degli ultimi mesi restituisce un quadro di crescente rigore nel controllo giurisdizionale sulle ordinanze contingibili e urgenti, con una tendenza del giudice amministrativo a valorizzare sempre più la qualità dell'istruttoria e la congruità della motivazione.
La pronuncia più significativa sul piano dei presupposti sostanziali è la già citata sentenza del Consiglio di Stato, Sez. V, 12 gennaio 2026, n. 245 — Pres. Caringella, Est. Molinaro —, resa su un caso romano riguardante l'ordinanza con cui il Comune di Roma Capitale aveva intimato ai proprietari frontisti di mettere in sicurezza tratti di strada privata ad uso pubblico danneggiati dalle radici degli alberi. Il Consiglio di Stato ha ritenuto l'ordinanza legittima, fissando al contempo tre principi di assoluto rilievo. Primo: il presupposto per l'adozione di un'ordinanza contingibile e urgente è la sussistenza e l'attualità del pericolo, «a nulla rilevando che la situazione di pericolo sia nota da tempo». Secondo: ai fini dell'adozione di tali ordinanze, stante l'indispensabile celerità che caratterizza l'intervento, si può prescindere dalla verifica della responsabilità dell'evento dannoso provocato dal privato interessato. Terzo, e di grande impatto pratico: la comunicazione di avvio del procedimento non è dovuta, poiché le regole procedimentali poste a presidio della partecipazione del privato ex art. 7 della legge n. 241 del 1990 «s'appalesano incompatibili con l'urgenza di provvedere, anche in ragione della perdurante attualità dello stato di pericolo, che può aggravarsi con il trascorrere del tempo».
Assai istruttiva, in senso opposto, è la sentenza della Sezione IV del TAR Lombardia, Milano, 1° dicembre 2025, n. 3883 (Est. Bini). Il tribunale ha annullato l'ordinanza con cui un sindaco aveva disposto la chiusura di un parco comunale, affidato in gestione a terzi, a seguito di episodi di incuria e vandalismo. Il giudice ha rilevato la piena illegittimità dell'atto, ravvisando un difetto di motivazione e di istruttoria tali da svuotare di fondamento il ricorso al potere extra ordinem: la situazione di incuria e l'inadempimento contrattuale del gestore avrebbero potuto e dovuto essere affrontati con gli ordinari strumenti civilistici e contrattuali, senza necessità di ricorrere a un provvedimento eccezionale. Il TAR ha inoltre ribadito che il potere di ordinanza contingibile e urgente non può essere delegato dal sindaco ad altri organi, trattandosi di funzione personale e intrasmissibile.
Quanto al profilo della corretta delimitazione dell'oggetto e della motivazione tecnica, merita attenzione il TAR Lazio, Sez. III, sentenza n. 8303 del 5 maggio 2026, che ha annullato l'ordinanza sindacale con cui un Comune aveva disposto la sospensione di un impianto di biogas, fondata su segnalazioni generiche di cattivi odori e non supportata da un'adeguata istruttoria tecnica. Il giudice ha riaffermato che la legittimità delle ordinanze contingibili e urgenti richiede la sussistenza congiunta dei presupposti di straordinarietà, urgenza e imprevedibilità, oltre a una motivazione che dia conto dell'impossibilità di ricorrere agli strumenti ordinari: «non è sufficiente il richiamo a segnalazioni generiche o a fenomeni percepiti, come la diffusione di cattivi odori, ove non supportati da un'istruttoria tecnica». In mancanza di tali condizioni, l'atto risulta viziato per difetto dei presupposti e violazione del principio di proporzionalità.
Un aspetto ulteriore e meno discusso riguarda le conseguenze economiche per il privato destinatario dell'ordinanza. Il TAR Campania, con sentenza n. 64 del 5 gennaio 2026, ha affermato che l'esecuzione di un servizio pubblico disposta mediante ordinanza contingibile e urgente non può essere imposta a condizioni non remunerative. L'ente locale, in altri termini, può con il potere extra ordinem obbligare il privato a proseguire nell'erogazione del servizio, ma non può fissare unilateralmente il corrispettivo richiamando le vecchie condizioni contrattuali: il profilo economico del rapporto non può essere assorbito e neutralizzato dai presupposti di contingibilità e urgenza, pena la violazione dell'art. 41 della Costituzione e del principio del giusto compenso.
Emergono così, dalla lettura sinottica di queste pronunce, due linee di tendenza apparentemente contrapposte ma in realtà complementari: da un lato, il giudice amministrativo non pretende la prevedibilità assoluta del pericolo né la tempestività immediata rispetto all'insorgere della situazione critica; dall'altro, esige che la motivazione sia concreta e documentata, che l'istruttoria sia effettiva seppur rapida, e che il provvedimento non superi i limiti della proporzionalità né si sostituisca agli strumenti ordinari laddove questi siano adeguati.
Cosa fare in concreto: errori da evitare e strumenti di tutela
Dal punto di vista di chi riceve un'ordinanza contingibile e urgente, il primo errore da evitare è quello di ritenere l'atto inattaccabile per via della sua natura eccezionale. Al contrario, proprio perché deroga ai principi ordinari dell'azione amministrativa, il potere extra ordinem è soggetto a un sindacato particolarmente rigoroso da parte del giudice amministrativo.
I vizi più ricorrenti che determinano l'annullamento in sede giurisdizionale sono: la carenza o l'insufficienza dell'istruttoria tecnica sottostante; la motivazione generica o per meri richiami formali, priva di una descrizione puntuale del pericolo concreto e attuale; l'utilizzo del potere di ordinanza per fronteggiare situazioni prevedibili o ordinarie, affrontabili con gli strumenti tipici dell'ordinamento; la sproporzione tra le misure imposte e il pericolo da fronteggiare; la mancata individuazione del soggetto destinatario sulla base di un effettivo nesso tra questi e la fonte di pericolo; e infine, l'aspirazione a dare all'ordinanza un carattere stabile e definitivo, incompatibile con la sua natura temporanea.
Il termine per impugnare l'ordinanza contingibile e urgente davanti al TAR competente è di sessanta giorni dalla piena conoscenza del provvedimento, che di regola coincide con la notifica o la pubblicazione dell'atto. In presenza di un pericolo attuale di esecuzione forzata o di pregiudizi economici immediati, è possibile richiedere contestualmente la sospensiva cautelare, che il giudice può concedere in tempi molto rapidi quando il fumus boni iuris e il periculum in mora risultino entrambi fondati.
Un aspetto spesso trascurato è la possibilità di agire anche in via risarcitoria, ove l'ordinanza illegittima abbia prodotto danni patrimoniali documentabili: l'annullamento dell'atto da parte del TAR non preclude, ma anzi apre, l'azione di risarcimento del danno ingiusto subito in conseguenza dell'illegittimo esercizio del potere amministrativo.
Il potere di ordinanza extra ordinem ha radici profonde nell'ordinamento — risalenti già all'art. 153 del regio decreto 4 febbraio 1915, n. 148 — proprio perché risponde a una necessità reale: consentire all'amministrazione di fronteggiare l'imprevedibile senza restare paralizzata dalle procedure ordinarie. Ma questa necessità non legittima l'abuso. Come insegna la tradizione giuridica romana con il principio vigilantibus iura subveniunt, l'ordinamento tutela chi conosce i propri diritti e li esercita nei tempi e nelle forme previste: anche di fronte al potere del sindaco.
Redazione - Staff Studio Legale MP
