Nel diritto degli appalti pubblici vige il ferreo divieto di mescolare elementi dell’offerta economica con quelli dell’offerta tecnica o con la documentazione amministrativa. Questa regola, lungi dall’essere un formalismo fine a sé stesso, nasce per garantire la segretezza dell’offerta economica fino al completamento della valutazione tecnica, evitando condizionamenti e assicurando una valutazione imparziale. In altre parole, la commissione giudicatrice deve poter valutare la qualità tecnica di ogni offerta senza conoscere il prezzo offerto, per poi aprire le proposte economiche solo al termine della fase tecnica. Tale separazione tutela la parità di trattamento dei partecipanti e l’imparzialità della PA, soprattutto nelle gare da aggiudicare con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. È dunque prassi che i bandi di gara impongano, a pena di esclusione, di inserire nelle buste (o file) separatamente l’offerta tecnica e quella economica, e di non rivelare alcun elemento di prezzo nei documenti tecnici o amministrativi. L’importanza di questo principio è stata ribadita e affinata dalle pronunce giudiziarie più recenti, emanate sulla scorta del nuovo Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 36/2023).
Il nuovo Codice Appalti 2023 ha confermato il principio di tassatività delle cause di esclusione (art. 10, co. 2, D.Lgs. 36/2023): un concorrente può essere escluso solo per motivi previsti dalla legge o espressamente dal bando. Allo stesso tempo, però, l’art. 70 del Codice sancisce che sono inammissibili le offerte non conformi alle prescrizioni della lex specialis. Dunque, una clausola del disciplinare che vieti la commistione tra offerta tecnica ed economica e la sanzioni con l’esclusione non è incompatibile con l’art. 10, purché detta regola sia pertinente e proporzionata all’oggetto dell’appalto. I giudici hanno infatti chiarito che simili condizioni di gara non costituiscono formalismi inutili o barriere all’accesso, ma al contrario servono a garantire il buon andamento e la trasparenza della procedura. Il Consiglio di Stato, sez. V, 22 gennaio 2026 n. 523 ha affrontato proprio il caso di una clausola di bando che escludeva le offerte contenenti riferimenti al prezzo nella busta amministrativa, anche in una gara col criterio del minor prezzo. In primo grado il TAR l’aveva ritenuta una previsione illegittima per eccesso di formalismo, sostenendo che in assenza di valutazioni discrezionali (gara al prezzo più basso) la conoscenza anticipata del ribasso non avrebbe influito sulla scelta. Il Consiglio di Stato ha però ribaltato questa visione: anche se la gara è al massimo ribasso e non ci sono punteggi tecnici, il divieto di anticipare elementi economici resta giustificato perché anche le fasi di verifica amministrativa potrebbero essere condizionate dal conoscere subito l’offerta economica di un concorrente. Inoltre, rispettare questa regola non è affatto difficile né oneroso: il bando richiede semplicemente di non inserire numeri o percentuali di prezzo dove non dovrebbero essere. Sanzionare chi viola un obbligo così chiaro, facile da osservare e privo di costi aggiuntivi non è considerato sproporzionato. Anzi, secondo il Consiglio di Stato si tratta di un’applicazione dei principi di auto-responsabilità dell’offerente e di par condicio: ogni concorrente è responsabile delle proprie dichiarazioni e deve subire le conseguenze di errori che possano falsare la competizione. L’interesse pubblico alla massima partecipazione (“favor partecipationis”) va bilanciato con l’interesse a una gara regolare: escludere chi ha infranto una regola basilare non significa frustrare la concorrenza, ma anzi tutelarla. In sintesi, nemmeno il nuovo principio del risultato può giustificare l’aggiudicazione “a tutti i costi” sacrificando le regole del gioco: il risultato utile (realizzare il contratto) va perseguito nel rispetto delle regole di gara, altrimenti si incrinano la fiducia e la correttezza dell’azione amministrativa. Come ammonisce un celebre aforisma, “Se devi commettere peccato, fallo contro Dio, non contro la burocrazia. Dio ti perdonerà ma la burocrazia no.” (Hyman G. Rickover). In ambito di appalti, trasgredire a una chiara disposizione formale significa quasi sempre andare incontro a una reazione inesorabile: l’estromissione dalla procedura.
Un’applicazione rigorosa di questi principi si riscontra in un caso emblematico deciso sempre dal Consiglio di Stato.
In una gara telematica, un raggruppamento temporaneo era stato escluso perché, in risposta a una richiesta di integrazione documentale (soccorso istruttorio correttivo), aveva caricato sulla piattaforma due file – uno con l’offerta tecnica e uno con l’offerta economica – all’interno della stessa cartella digitale anziché nei contenitori separati previsti. Pur essendo i documenti separati, il fatto che fossero stati inseriti insieme in un unico upload è bastato all’amministrazione per contestare la mancata separazione delle offerte. L’operatore economico escluso si è difeso sostenendo che, trattandosi di invio digitale, la commissione non aveva comunque aperto il file economico prima del dovuto e quindi non vi era stata reale commistione. Inoltre ha eccepito un vizio procedurale, perché l’atto di esclusione era stato formalizzato dalla commissione di gara invece che dal RUP. Queste argomentazioni però non hanno convinto i giudici. Già il TAR aveva ritenuto irrilevante la natura telematica della gara: anche se le buste erano “virtuali”, averle accorpate in un unico contenitore digitale concretizza comunque quella commistione vietata dalla legge di gara. Il Consiglio di Stato ha confermato tale impostazione con la sentenza 10 giugno 2025 n. 5006 (Sez. V), affermando un principio chiaro: il rischio di pregiudizio per la par condicio sussiste ogniqualvolta le offerte non siano adeguatamente separate, a prescindere dal fatto che si riesca a provare se la commissione abbia effettivamente visualizzato in anticipo il prezzo. In altre parole, conta l’oggettiva violazione della regola di separazione, non l’intenzione né l’eventuale “buona fede” nel caricamento dei file. Si tratta di un precetto talmente importante che la sua violazione costituisce di per sé motivo di esclusione, senza bisogno di ulteriori dimostrazioni. Quanto alla legittimità dell’esclusione adottata, il Consiglio di Stato ha ritenuto che fosse stata comunque disposta dal RUP attraverso la sottoscrizione del verbale di gara: la mera circostanza che la comunicazione dell’atto fosse stata firmata da un funzionario diverso non inficiava la validità del provvedimento, essendo il RUP l’autore sostanziale della decisione di esclusione. Anche sotto il profilo procedurale, dunque, l’estromissione è stata giudicata legittima. Questo caso concreto conferma che la forma è sostanza, soprattutto quando si parla di garantire l’integrità delle offerte: non è ammesso aggirare la regola confidando nella tecnologia o nell’assenza di vigilanza, perché “le mura” digitali valgono quanto quelle fisiche nel tenere separate le proposte dei concorrenti.
Tuttavia, la giurisprudenza più recente ha anche evidenziato come il divieto di commistione non vada interpretato in modo eccessivamente rigido o indiscriminato. Esistono situazioni in cui un riferimento di natura economica presente nell’offerta tecnica non lede in concreto la par condicio né svela l’offerta economica complessiva. In tali ipotesi, invocare automaticamente l’esclusione sarebbe un formalismo privo di reale fondamento, contrario al principio di proporzionalità e allo stesso favor partecipationis.
Ad esempio, il Consiglio di Stato, sez. V, 6 febbraio 2025 n. 919 ha giudicato legittima l’aggiudicazione di un appalto in cui l’offerta tecnica dell’impresa vincitrice conteneva al suo interno alcuni elementi economici di dettaglio. Nel caso di specie, si trattava della descrizione di una soluzione migliorativa – riguardante l’efficientamento energetico di una rotatoria stradale – corredata da un costo stimato di circa 123.000 euro. Tale cifra compariva nella relazione tecnica a titolo puramente esemplificativo, per dare un’idea dell’investimento richiesto da quella singola miglioria, ed era accompagnata da tutte le cautele del caso (indicazione che il costo era indicativo e poteva variare). Soprattutto, era un importo del tutto parziale: basti pensare che il valore a base d’asta dell’intero appalto superava i 37 milioni di euro, quindi quella voce rappresentava circa lo 0,3% del totale. Era evidente che un dato del genere non consentiva affatto di ricostruire il prezzo complessivo offerto dall’impresa, né poteva influenzare in modo apprezzabile il giudizio tecnico della commissione, data la sua esiguità rispetto all’insieme dell’offerta. In sostanza, pur essendoci stata una “interferenza” tra aspetto tecnico ed economico, essa era così limitata e motivata da non violare lo scopo della regola. I giudici hanno colto questa distinzione di buon senso: non ogni elemento economico nell’offerta tecnica implica automaticamente una commistione illecita. Il Consiglio di Stato ha ricordato che il principio di separazione va declinato in una “triplice regola”: (a) offerta tecnica e offerta economica vanno inserite in buste (o file) materialmente separate e sigillate; (b) è precluso inserire nell’offerta tecnica elementi dal chiaro contenuto quantitativo-economico relativi al prezzo; (c) la busta economica va aperta solo dopo la valutazione tecnica. Questo non significa però eliminare qualsiasi possibilità di interferenza obiettiva tra qualità e costo: in certi casi, per descrivere adeguatamente un progetto tecnico, qualche indicazione economica può comparire, purché non renda palese l’importo globale né riveli anzitempo il “prezzo” dell’appalto. È ammessa, ad esempio, l’indicazione nell’offerta tecnica di voci con connotazione economica necessarie per rappresentare soluzioni progettuali, a condizione che tali valori non permettano di risalire all’offerta economica nel suo insieme. Questo orientamento, che richiama precedenti pronunce degli stessi giudici amministrativi, evita di punire con l’esclusione situazioni in cui la “contaminazione” tra tecnica ed economica è meramente marginale o inevitabile. Del resto, come recita il noto brocardo latino, «de minimis non curat praetor»: l’ordinamento non si occupa delle inezie. Se un dettaglio di costo è davvero minimale e inserito con finalità esplicative, senza alcun intento elusivo, non si realizza quella violazione sostanziale che giustificherebbe l’estromissione del concorrente. Nel caso valutato dalla sentenza n. 919/2025, infatti, il Collegio ha escluso che l’indicazione di quel prezzo parziale potesse condizionare la commissione o falsare il confronto concorrenziale, confermando quindi la legittimità dell’aggiudicazione. Questo costituisce un significativo temperamento del principio di separazione: il rigore formale cede il passo al buon senso quando la presunta irregolarità non intacca realmente i valori protetti dalla norma (imparzialità e par condicio).
In conclusione, dall’esame delle novità giurisprudenziali degli ultimi due anni emerge un quadro bilanciato. Da un lato, viene ribadito con forza il divieto di commistione tra offerta tecnica ed economica nelle gare pubbliche: è una regola di importanza capitale, la cui violazione comporta in genere l’esclusione immediata, anche in epoca di Codice Appalti “semplificato” e orientato al risultato. I concorrenti sono tenuti alla massima attenzione nel predisporre la documentazione di gara, evitando qualsiasi riferimento a elementi di prezzo al di fuori dell’offerta economica. Non sono ammessi errori “scusabili” su questo fronte: la separazione fisica e concettuale delle offerte è un onere semplice e chiaro, e chi lo infrange se ne assume le conseguenze. D’altro canto, i giudici amministrativi mostrano anche di voler evitare un formalismo cieco: nelle ipotesi limite in cui un dato economico filtrato nell’offerta tecnica non lede in concreto la correttezza della gara, può prevalere un approccio sostanzialistico, in nome della proporzionalità. Si tratta comunque di situazioni eccezionali, da valutare caso per caso, e che non devono ingenerare un falso senso di sicurezza nei partecipanti. La regola generale resta quella della rigorosa separazione delle buste, principio cardine che garantisce procedure trasparenti e “pari opportunità” a tutti i concorrenti. Chi partecipa a una gara d’appalto dovrebbe quindi adottare ogni cautela per rispettare le istruzioni del bando su questo aspetto: controllare più volte i documenti caricati, utilizzare le piattaforme telematiche in modo corretto e, in caso di dubbio, evitare di inserire qualunque indicazione di carattere economico nelle relazioni tecniche o negli allegati non espressamente dedicati all’offerta economica. In sede di gara non è previsto il “soccorso istruttorio” per rimediare a siffatti errori: a differenza di alcune carenze documentali sanabili, la violazione della segretezza dell’offerta è immediatamente lesiva e non può essere eliminata una volta che l’informazione economica sia stata comunicata. Prevenire è dunque l’unica strategia efficace.
Redazione - Staff Studio Legale MP
