Come scriveva Tacito negli Annali, «corruptissima re publica plurimae leges»: più lo Stato si complica, più si moltiplicano le norme. Non vi è campo del diritto pubblico in cui questo brocardo risulti più attuale di quello delle società a partecipazione pubblica, dove la sovrapposizione tra regole privatistiche e vincoli pubblicistici genera, da anni, incertezza operativa, contenzioso e responsabilità diffuse. La primavera del 2026 segna tuttavia un punto di svolta: una riforma legislativa organica, due pronunce della Corte dei conti e un'ordinanza della Corte di Cassazione offrono finalmente coordinate più precise su tre nodi critici — l'assetto statutario, la determinazione dei compensi degli amministratori e il riparto di giurisdizione in caso di mala gestio.
La riforma della governance: il D.Lgs. n. 47/2026 e le sue implicazioni per le partecipate
Il sistema della governance societaria è stato profondamente ridefinito dal D.Lgs. 27 marzo 2026, n. 47, emanato in attuazione della delega contenuta nella Legge Capitali (Legge n. 21/2024), pubblicato il 14 aprile 2026 ed entrato ufficialmente in vigore il 29 aprile 2026. Il decreto non riguarda solo le società private: la sua portata si estende alle società di capitali non quotate a controllo pubblico, ossia a quella larghissima platea di s.r.l. e s.p.a. attraverso le quali Comuni, Province e Regioni gestiscono servizi pubblici locali, patrimonio immobiliare, reti e infrastrutture.
Un pilastro della riforma è la neutralità del sistema di governance. Con la modifica all'art. 2380 del codice civile, il modello "tradizionale" non è più il regime di default automatico: lo statuto deve ora indicare espressamente il sistema prescelto tra tradizionale, dualistico o monistico, pena l'incompletezza dell'atto costitutivo. Per le società partecipate dagli enti locali questo significa che ogni statuto vigente che non rechi l'indicazione esplicita del sistema di governance è, da oggi, tecnicamente incompleto e deve essere adeguato. Si tratta di un adempimento che non può essere rimandato né affidato alla prassi: la deliberazione dell'assemblea dei soci che approva la modifica statutaria va adottata tempestivamente, con il necessario coordinamento tra l'ufficio legale dell'ente e gli organi della società.
L'istituzione di adeguati assetti organizzativi, amministrativi e contabili ai sensi dell'art. 2086 del codice civile cessa di essere un adempimento formale per diventare il cuore pulsante e ineludibile della funzione gestoria. Il legislatore chiarisce definitivamente che la gestione dell'impresa comprende anche l'organizzazione: gli amministratori delle partecipate che non predispongano assetti adeguati, rilevino tempestivamente i segnali di crisi e ne informino gli organi di controllo, rischiano di incorrere in responsabilità sia civilistica sia — nelle ipotesi che vedremo — contabile. La nomina di ciascun amministratore deve essere preceduta da una dichiarazione di assenza di cause di ineleggibilità, con esplicita estensione alle interdizioni adottate in altri Stati membri dell'Unione Europea. Questa norma, apparentemente tecnica, ha ricadute significative per gli enti locali che nominano consiglieri di amministrazione nelle proprie partecipate: l'ente socio risponde della correttezza del processo di nomina e deve acquisire, prima dell'assemblea, la documentazione attestante l'assenza di cause ostative in capo ai candidati designati.
Sul fronte della responsabilità degli organi sociali, la riforma introduce una disposizione importante per i curatori delle partecipate in crisi: all'art. 2394-bis del codice civile è stato aggiunto un ultimo periodo che ha introdotto un termine di decadenza di due anni dalla sentenza di apertura della liquidazione giudiziale o dalla dichiarazione dello stato di insolvenza per l'esercizio delle azioni di responsabilità, rendendo di fatto più arduo il compito dei curatori. Per gli enti pubblici soci, questo significa che il monitoraggio continuativo sulla gestione delle partecipate — e la tempestiva segnalazione delle irregolarità — non è più un'opzione, ma una condizione necessaria per preservare l'azionabilità delle tutele risarcitorie.
La Corte dei conti sui compensi: il superamento della spesa storica del 2013
Sul terreno dei compensi degli organi di amministrazione delle partecipate, la situazione normativa è rimasta per oltre dieci anni in un precario regime transitorio, con effetti distorsivi crescenti. Con la deliberazione n. 9/SezAut/2026/QMIG, depositata il 23 marzo 2026, la Sezione delle Autonomie della Corte dei conti è intervenuta nuovamente sul tema dei compensi degli amministratori nelle società a controllo pubblico, offrendo indicazioni interpretative in un quadro normativo ancora privo di completa attuazione.
Al centro del provvedimento vi è l'articolo 11, comma 7, del d.lgs. n. 175/2016 (Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica), che lega la determinazione dei compensi a un parametro di riferimento individuato nella spesa sostenuta nel 2013. Il decreto ministeriale attuativo previsto dal comma 6 non è mai stato emanato, e il parametro storico — pensato come soluzione transitoria — si è trasformato in un vincolo permanente, spesso non più rappresentativo delle reali dimensioni e responsabilità delle società interessate.
Il punto centrale del pronunciamento è il superamento di un'applicazione meccanica e ormai in parte anacronistica del vincolo legato alla spesa storica. La Corte osserva che il regime transitorio, pensato come temporaneo, si è prolungato per oltre dieci anni e rischia di produrre effetti distorsivi, soprattutto quando la società abbia subito trasformazioni profonde nell'oggetto sociale, nella governance o nella struttura organizzativa.
Un passaggio chiave della deliberazione riguarda il concetto di "soggetto sostanzialmente nuovo": la Corte afferma che, anche in assenza di una nuova costituzione formale, una società può essere considerata nuova se le modifiche intervenute nel tempo hanno trasformato in modo rilevante dimensione, funzioni e responsabilità, oppure se l'applicazione rigida del parametro storico comprometterebbe il buon andamento e l'efficienza dell'azione amministrativa. Si apre così uno spazio di discrezionalità tecnica per gli enti locali, ma entro confini ben delimitati.
Le amministrazioni possono ricorrere a parametri alternativi, purché adeguatamente motivati e coerenti con i principi di trasparenza, ragionevolezza e contenimento della spesa pubblica. La deliberazione richiama dunque le amministrazioni controllanti a una maggiore responsabilità nella definizione dei compensi, evitando automatismi ma anche arbitrarietà. Rimane in ogni caso invalicabile il tetto massimo di 240.000 euro annui previsto dall'art. 11, comma 6, del TUSP. Il principio enunciato dalla Sezione delle Autonomie è destinato a orientare le Sezioni regionali della Corte dei conti, chiamate a valutare la legittimità delle scelte degli enti nell'ambito delle partecipazioni pubbliche, contribuendo così a uniformare l'interpretazione della normativa su tutto il territorio nazionale.
Sul rischio opposto — quello di delibere comunali che aumentino unilateralmente i compensi senza attendere il decreto ministeriale — la stessa Corte ha già avuto modo di pronunciarsi in senso critico. E la giurisprudenza contabile regionale conferma il rigore: la Corte dei Conti, Sezione regionale di controllo per la Toscana, con deliberazione n. 52/2026, ha esaminato il caso di Toscana Energia S.p.A., una società mista pubblico-privata partecipata dal Comune di Montecatini Terme in forma diretta per una percentuale pulviscolare dello 0,0549% del capitale. La Sezione ha osservato che l'assenza di controllo non appare coerente con una valutazione di strategicità della partecipazione, attraendola a una mera attività d'investimento non in linea con le finalità del TUSP. Ne consegue che, nei futuri piani di razionalizzazione, l'eventuale mantenimento della società è da motivare in modo rafforzato, data sia la modesta entità della partecipazione sia l'assenza di strumenti in grado di influire sulle decisioni finanziarie e gestionali strategiche che consentano di determinare la governance della società.
Questa pronuncia è particolarmente significativa per i Comuni veneti, spesso titolari di partecipazioni minime in utility regionali: la mera percezione di un dividendo non legittima il mantenimento della partecipazione se l'ente è privo di qualsiasi leva di governance. Il piano di razionalizzazione periodica diventa, in questo senso, non solo un adempimento formale ma uno strumento di tutela dell'ente stesso da potenziali rilievi contabili.
Sul versante della responsabilità degli organi sociali, la giurisprudenza di legittimità ha offerto un contributo di rilievo sistematico in materia di s.r.l. partecipate. Con l'ordinanza n. 1358 del 21 gennaio 2026, la Cassazione civile, Sez. I, ha stabilito che in tema di società a responsabilità limitata, ai sensi dell'art. 2476, ottavo comma, del codice civile, i soci non amministratori possono essere ritenuti solidalmente responsabili con gli amministratori solo quando abbiano intenzionalmente deciso o autorizzato il compimento di atti dannosi per la società, essendo richiesta una consapevolezza e una volizione del comportamento dannoso, qualificabile come stato soggettivo doloso.
Questo principio ha ricadute dirette sulla posizione degli enti locali soci di s.r.l. partecipate: il Comune o la Provincia che, attraverso i propri rappresentanti nelle assemblee, abbia deliberatamente autorizzato operazioni poi rivelatesi pregiudizievoli per la società, può essere chiamato a rispondere in solido con gli amministratori. La soglia è alta — è richiesto il dolo, non la semplice negligenza — ma il perimetro di rischio non è trascurabile nelle situazioni in cui l'ente socio eserciti una governance diretta e intensa.
Resta sullo sfondo, come punto di riferimento sistematico per la distribuzione delle responsabilità tra giudice ordinario e Corte dei conti, il principio consolidato secondo cui, al di fuori delle società in house e di quelle cosiddette "legali", l'individuazione del giudice competente a conoscere dell'azione di responsabilità promossa nei confronti degli organi di gestione e di controllo di società di capitali partecipate da enti pubblici deve avvenire con riferimento al momento in cui sono state poste in essere le condotte ritenute illecite, senza che possano assumere rilievo le vicende successive, quali la fusione per incorporazione della società partecipata nell'ente pubblico (Cass. civ., Sez. III, ord. n. 13088 del 12 maggio 2023 — NB: sentenza anteriore al periodo richiesto, richiamata per consolidare il quadro sistematico). L'azione di responsabilità per danno erariale e quella di responsabilità civile promossa dalle singole amministrazioni interessate davanti al giudice ordinario restano reciprocamente indipendenti, anche quando investano i medesimi fatti materiali, sicché l'eventuale interferenza tra i due giudizi integra una questione non di giurisdizione, ma di proponibilità dell'azione di responsabilità innanzi al giudice contabile.
Nel complesso, il quadro che emerge impone agli enti pubblici soci — e ai professionisti che li assistono — un approccio radicalmente più attento e strutturato: non si tratta più di gestire le partecipate attraverso la semplice nomina degli organi e l'approvazione del bilancio, ma di presidiare l'intera catena della governance, dalla scelta del sistema organizzativo agli assetti di controllo interno, dalla determinazione dei compensi alla verifica della strategicità di ciascuna partecipazione. Come ricordava Franz Kafka ne Il Processo, «non è la colpa a trascinare nel procedimento, ma il procedimento a cercare la colpa»: nel diritto delle partecipate pubbliche, la prevenzione vale incomparabilmente più della difesa postuma.
Redazione - Staff Studio Legale MP
