Un Comune riceve la notifica di una domanda di mediazione civile per un'indennità di occupazione non corrisposta. L'ufficio legale delega il proprio avvocato esterno a partecipare all'incontro, munendolo della sola procura alle liti già depositata in cancelleria. All'udienza successiva, la controparte eccepisce l'improcedibilità della domanda — riconvenzionale rispetto a un decreto ingiuntivo — per mancata valida partecipazione alla mediazione. Il giudice deve fermarsi e verificare. Questo scenario, tutt'altro che raro nella prassi degli enti territoriali, riassume in pochi elementi tutta la complessità che caratterizza la posizione della pubblica amministrazione nel procedimento di mediazione civile e commerciale.
Il quadro normativo: cosa è cambiato con il correttivo Cartabia
Il sistema è disciplinato dal D.Lgs. 4 marzo 2010 n. 28, modificato da ultimo dal D.Lgs. 10 ottobre 2022 n. 149 (Riforma Cartabia) e dal correttivo D.Lgs. 27 dicembre 2024 n. 216, il cui testo aggiornato incorpora le modifiche apportate, da ultimo, proprio dal D.Lgs. 27 dicembre 2024 n. 216 e dal D.Lgs. 1 agosto 2025 n. 123. Sul versante temporale, con il D.Lgs. 216/2024, entrato in vigore nel gennaio 2025, la durata massima del procedimento è stata estesa da tre a sei mesi, con la possibilità di una proroga di ulteriori tre mesi.
Per la pubblica amministrazione, la norma cardine è l'art. 11-bis del D.Lgs. 28/2010, introdotto dalla Riforma Cartabia e poi ritoccato dal D.Lgs. 216/2024. Il decreto legislativo n. 28/2010, all'articolo 11-bis, si occupa della sottoscrizione degli accordi di mediazione da parte delle pubbliche amministrazioni e della conseguente responsabilità. La norma risolve un nodo sistematico di lungo corso: il funzionario o dirigente che firma un accordo conciliativo non risponde patrimonialmente come se avesse sperperato denaro pubblico, ma nel giudizio di responsabilità di competenza della Corte dei Conti, se questi concludono un accordo di conciliazione nel procedimento di mediazione, la responsabilità contabile è limitata solo ai fatti e alle omissioni commessi con dolo o colpa grave. La colpa grave si configura in presenza di una negligenza inescusabile che deriva da una violazione grave della legge o dal travisamento dei fatti.
È un presidio normativo fondamentale. Prima del 2023, molti dirigenti e avvocati interni si mostravano refrattari a qualsiasi accordo conciliativo, temendo l'azione erariale della Procura contabile. Oggi il legislatore ha inteso sbloccare questo freno, allineando la posizione della PA a quella del privato nell'ottica deflativa della riforma.
Il problema pratico, però, non è scomparso. La mediazione civile impone la partecipazione effettiva della parte, non solo la presenza formale di un difensore. E su questo punto la giurisprudenza più recente ha alzato la guardia in modo deciso.
Il nodo della rappresentanza: procura ad litem contro procura sostanziale
Uno degli errori più frequenti consiste nel confondere la procura alle liti con la procura speciale sostanziale. La prima attribuisce poteri processuali; la seconda deve invece consentire la partecipazione in nome e per conto della parte alle attività di mediazione e, soprattutto, deve conferire il potere di negoziare. Per un ente pubblico questo profilo è ancora più delicato: chi firma la procura sostanziale deve essere il soggetto istituzionalmente legittimato a impegnare l'ente (il Sindaco, il Direttore Generale, il dirigente competente per materia), e la procura deve contenere il potere espresso di conciliare e transigere, nel rispetto dei limiti di spesa eventualmente fissati dalla delibera autorizzatoria.
La legge consente che, in mediazione, la parte sia rappresentata da un delegato, purché munito di poteri sostanziali — non solo della procura alle liti, ma anche del potere di negoziare e concludere l'accordo. Sulla forma di questo atto, il D.Lgs. 216/2024 ha inteso fare chiarezza: la delega per la partecipazione all'incontro è conferita con atto sottoscritto con firma non autenticata e contiene gli estremi del documento di identità del delegante, delega che poi va consegnata insieme a copia non autenticata del documento di identità del delegato per l'acquisizione agli atti del procedimento. In tal modo si pone fine al dibattito sorto nella prassi giurisprudenziale sulla questione dei requisiti di forma e contenuto che deve avere l'atto di delega per la partecipazione a un incontro di mediazione.
Tuttavia la giurisprudenza di legittimità ha recentemente inasprito i controlli sulla qualità della partecipazione. La Cassazione civile, con l'Ordinanza n. 9608/2026, introduce un significativo irrigidimento sistematico nella lettura dei rapporti tra partecipazione personale, rappresentanza sostanziale e assistenza difensiva, escludendo che la presenza del solo difensore, seppur munito di procura sostanziale, possa soddisfare la condizione di procedibilità. La Corte di Cassazione, Sez. III, con ordinanza 15 aprile 2026 n. 9608, ha quindi segnato una rottura rispetto a orientamenti di merito che ammettevano la fungibilità tra avvocato e parte. Il recente intervento della Corte si contrappone, irrigidendosi sul punto, alla giurisprudenza di merito: la Corte d'Appello di Milano, sent. n. 586 del 28 febbraio 2025, aveva al contrario affermato che l'avvocato può sostituirsi alla parte nel procedimento di mediazione.
Il conflitto interpretativo è attuale e rilevantissimo per gli enti pubblici. Una delibera giuntale che autorizza la partecipazione alla mediazione e nomina come delegato il funzionario competente — con poteri negoziali espressi — rimane lo strumento più solido per blindare la posizione processuale dell'ente.
A ciò si aggiunge un precedente della Corte d'Appello di Milano, Sez. civ., sentenza n. 2634 del 25 settembre 2025, che richiamando l'art. 1392 c.c. ha affermato che la procura sostanziale richiede la stessa forma dell'atto da compiere. Per l'ente pubblico questo significa che se l'accordo conciliativo ha per oggetto beni immobili o obbligazioni di rilevante entità, la delibera autorizzatoria deve essere precedentemente adottata dall'organo competente con i quorum previsti dal regolamento dell'ente.
Il quadro si completa con la pronuncia del Tribunale di Salerno, sent. n. 664/2026, secondo cui nel procedimento di mediazione obbligatoria, la presenza personale delle parti non rappresenta una formalità, bensì un requisito essenziale. La delega al difensore è ammessa solo in presenza di impedimenti concreti e adeguatamente documentati; in mancanza di tali ragioni, essa non è sufficiente a ritenere validamente svolto il tentativo di conciliazione. La mediazione si considera come non effettuata e la domanda giudiziale diventa improcedibile, impedendo al giudice di entrare nel merito della controversia.
Le conseguenze per chi difende un ente pubblico sono chiare: partecipare alla mediazione con solo il difensore esterno, privo di una procura sostanziale che conferisca poteri negoziali, espone l'ente al rischio di vedere dichiarata improcedibile la propria domanda o, in caso di mediazione demandata dal giudice, di incorrere nelle sanzioni processuali previste dall'art. 12-bis del D.Lgs. 28/2010.
Mancata partecipazione: quando il giudice trasmette gli atti alla Corte dei Conti
L'aspetto forse più insidioso riguarda le conseguenze della mancata partecipazione ingiustificata dell'ente. Le pubbliche amministrazioni, al pari dei privati, se non partecipano alla mediazione incorrono nelle conseguenze negative contemplate dall'art. 12-bis del decreto legislativo n. 28/2010. Il giudice può sanzionare la condotta con la condanna al pagamento di una somma di denaro pari al doppio del contributo unificato e dalla condotta può desumere argomenti di prova nel giudizio successivo. Ma vi è di più: la mancata partecipazione alla mediazione senza un motivo valido può condurre anche al pagamento di una somma in favore della controparte; in tali casi il giudice trasmette copia del provvedimento all'amministrazione pubblica coinvolta e al Pubblico Ministero presso la Corte dei Conti.
Questo meccanismo, introdotto dalla Riforma Cartabia, trasforma ogni mancata partecipazione ingiustificata dell'ente in un potenziale presupposto per un'azione erariale nei confronti del funzionario responsabile della scelta. Il cerchio si chiude: da un lato la norma protegge chi concilia in buona fede, dall'altro colpisce chi ignora la mediazione per pura inerzia burocratica.
Il brocardo vigilantibus iura subveniunt è qui più che un ornamento retorico: il diritto tutela chi si attiva, non chi attende. Per l'ente pubblico che riceve un'istanza di mediazione, il silenzio organizzativo — nessuna delibera, nessun delegato, nessuna istruttoria preventiva — è la strategia più rischiosa in assoluto.
Come ha scritto Gustavo Zagrebelsky in "Il diritto mite": una democrazia fondata sulla legalità non tollera che i poteri pubblici si sottraggano alle regole che essi stessi hanno contribuito a costruire. La mediazione, nell'ordinamento vigente, non è un'opzione per l'ente: è un passaggio obbligato, governato da regole precise, che richiede scelte consapevoli e non deferibili.
Cosa fare concretamente: la check-list per l'ente e per il suo difensore
Prima dell'incontro di mediazione, il difensore dell'ente deve verificare che esista una delibera dell'organo competente — giunta comunale, consiglio di amministrazione, dirigente apicale — che autorizzi la partecipazione e individui il delegato con conferimento espresso dei poteri negoziali, inclusa la facoltà di conciliare entro determinati limiti di importo. La procura sostanziale deve essere redatta separatamente dalla procura ad litem, citare espressamente gli estremi della controversia e contenere i dati identificativi del delegante, nel rispetto del formato ora codificato dal D.Lgs. 216/2024.
Sul piano strategico, il difensore deve valutare tre scenari distinti: la partecipazione attiva con apertura alla trattativa, la partecipazione passiva (presenza formale senza accordo), e l'assenza giustificata da causa di forza maggiore documentata. Ognuna di queste opzioni produce effetti processuali e amministrativi differenti. In particolare, il rifiuto di una proposta conciliativa formulata dal mediatore che risulti poi sostanzialmente coincidente con il provvedimento giudiziale definitivo espone l'ente alla condanna alle spese aggravata ai sensi dell'art. 13 del D.Lgs. 28/2010.
La giurisprudenza di legittimità e di merito ha progressivamente chiarito che la mediazione non è un adempimento burocratico, ma un momento di confronto che richiede una partecipazione effettiva. Per un ente pubblico questa affermazione ha un peso specifico ulteriore: la partecipazione effettiva presuppone una struttura organizzativa adeguata, un flusso informativo tra uffici legali e uffici di merito, e una cultura istituzionale capace di distinguere il merito della pretesa dalla sua gestione processuale.
Infine, va ricordato che ai rappresentanti delle amministrazioni pubbliche che sottoscrivono un accordo di conciliazione si applica il regime di responsabilità limitata previsto dalla legge n. 20/1994. Questa tutela, però, opera solo a condizione che l'accordo non violi norme imperative e che l'autorizzazione interna sia stata previamente acquisita. Un accordo firmato senza delibera, o in eccesso rispetto ai poteri conferiti, rimane privo di copertura erariale.
La mediazione civile, per l'ente pubblico, è dunque un'arena nella quale gli errori formali si pagano due volte: una sul piano processuale, l'altra sul piano della responsabilità amministrativa del funzionario. Presidiare entrambi i fronti, con competenza tecnica e metodica, è il contributo che la difesa legale dell'ente può offrire non solo nel singolo procedimento, ma alla tenuta complessiva del sistema.
Redazione - Staff Studio Legale MP
