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Un comune del Nord Italia riceve un'istanza di mediazione da un'impresa appaltatrice che chiede il riconoscimento di riserve per lavori eseguiti su una strada provinciale. Il responsabile del procedimento, abituato a lasciare che le vertenze si definiscano in giudizio, valuta di non presentarsi al primo incontro. Il legale dell'ente lo ferma: quell'assenza potrebbe costare più del valore della lite. Non è uno scenario ipotetico: è la situazione in cui si trovano oggi decine di amministrazioni pubbliche italiane, spesso impreparate davanti a un istituto che le riguarda in misura crescente e che, dopo le riforme degli ultimi mesi, non tollera più l'approccio difensivo per default.
Il quadro normativo dopo la legge n. 1/2026: la fine della "paura della firma"
Con la legge 7 gennaio 2026, n. 1, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 4 del 7 gennaio 2026, il legislatore ha apportato modifiche profonde alla legge 14 gennaio 1994, n. 20, in materia di responsabilità erariale e funzioni della Corte dei conti. L'effetto più significativo per le pubbliche amministrazioni coinvolte in procedure di mediazione è immediato e strutturale.
La legge n. 1/2026 ha escluso del tutto la responsabilità per colpa grave, non solo in caso di conclusione di accordi di conciliazione nel procedimento di mediazione o in sede giudiziale da parte di rappresentanti delle amministrazioni pubbliche, ma anche in caso di conclusione di procedimenti di accertamento con adesione, di accordi di mediazione, di conciliazioni giudiziali e di transazioni fiscali in materia tributaria.
Il legislatore opera quindi una scelta netta: l'adesione a strumenti conciliativi e transattivi, se non sorretta da dolo, non può più costituire fonte di responsabilità per colpa grave. Ciò significa che il funzionario o il dirigente che autorizza o sottoscrive un accordo in mediazione risponde ora — e soltanto — se ha agito con dolo, e non più per la semplice valutazione discrezionale rivelatasi a posteriori svantaggiosa per l'ente.
Con la novella introdotta dalla legge n. 1/2026, la disciplina vigente limita la responsabilità del pubblico funzionario "ai fatti e alle omissioni commessi con dolo" per la "conclusione di accordi di conciliazione nel procedimento di mediazione o in sede giudiziale".
È un cambio di paradigma radicale. Era nota la cosiddetta "paura della firma" del pubblico funzionario chiamato a raggiungere un accordo utile a dirimere la controversia insorta con una pubblica amministrazione. Il rischio del risarcimento del danno erariale rappresentava un freno agli accordi conciliativi, sia quando la pubblica amministrazione vantava un credito nei confronti di un privato sia quando era il privato ad avanzare pretese verso l'ente pubblico. Incamerare o impegnarsi a versare le somme determinate da un percorso negoziale e non da un provvedimento del giudice paralizzava i funzionari pubblici chiusi nella "burocrazia difensiva".
Il legislatore ha reciso questo nodo. Come osservato in dottrina, era paradossale che le amministrazioni preferissero talvolta pagare il doppio a seguito di una sentenza sfavorevole piuttosto che assumersi la responsabilità di un accordo a condizioni migliori, scaricando sulle generazioni successive di funzionari il peso di un contenzioso risolvibile. Paradossalmente, potrebbe divenire casomai fonte di responsabilità erariale l'ingiustificato rifiuto del sottoscrittore di una transazione allorché la controversia si concluda poi in modo sfavorevole per l'ente pubblico.
Va però precisato che la riforma non cancella ogni obbligo procedurale interno. Le limitazioni operate alla responsabilità precluderanno al giudice contabile di valutare le scelte discrezionali che abbiano indotto il pubblico funzionario a conciliare la controversia, a condizione che egli abbia agito nel rispetto dei criteri di adeguatezza e di proporzionalità, nonché di logicità e razionalità che devono sempre caratterizzare l'agire della pubblica amministrazione, nel rispetto dell'iter amministrativo previsto e degli obblighi di motivazione del provvedimento che autorizza l'accordo.
Questo punto è cruciale per l'avvocato che assiste l'ente: il percorso interno di autorizzazione alla conciliazione — dalla delibera dell'organo competente al rispetto del mandato negoziale fissato prima dell'incontro — non è un formalismo accessorio ma la struttura portante della copertura dal rischio erariale residuo.
Le insidie procedurali: rappresentanza, poteri e condizione di procedibilità
Sul versante strettamente processuale, il 2026 ha portato due pronunce di assoluto rilievo che ogni difensore di enti pubblici deve tenere presenti.
La Cass. civ., Sez. III, ord. 15 aprile 2026, n. 9608 ha ribadito un principio destinato a incidere profondamente sulla pratica: la condizione di procedibilità non dipende dal mero avvio formale della mediazione, ma dal suo effettivo esperimento. Con tale ordinanza la Suprema Corte ha chiarito che la condizione di procedibilità si soddisfa solo con l'effettivo svolgimento del primo incontro e la comparizione qualificata di almeno una delle parti, non bastando la presenza del solo difensore.
Per l'ente pubblico questo principio ha una declinazione specifica. Nei casi di mediazione obbligatoria o delegata dal giudice, la legge impone che le parti partecipino personalmente agli incontri e siano assistite da un avvocato. La riforma Cartabia ha rafforzato l'obbligo di partecipazione personale per assicurare che il confronto sia autentico ed efficace, evitando che la mediazione si riduca a un dialogo formale tra legali.
Ciò significa che l'ente deve presentarsi tramite un proprio rappresentante sostanziale munito di procura speciale e, elemento spesso sottovalutato, dotato di reali poteri negoziali. Il soggetto che va in mediazione in rappresentanza della pubblica amministrazione deve concordare con chi ha il potere dispositivo del diritto oggetto di causa, e previa la debita istruttoria, perimetri oggettivi all'interno dei quali potrà condurre le trattative.
La seconda pronuncia rilevante riguarda il controllo giurisdizionale sulla regolarità del procedimento. La Corte d'Appello di Napoli, VII Sezione civile, sentenza n. 679 dell'8 gennaio 2026, ha affermato che la regolarità del procedimento di mediazione obbligatoria, in quanto condizione di procedibilità della domanda, deve essere accertata dal giudice con le garanzie del processo. Per questa ragione, le verifiche formali compiute dal mediatore non assumono valore vincolante per l'autorità giudiziaria.
Ne discende un'implicazione pratica decisiva: non basta confidare nella gestione dell'organismo o nella mancata contestazione immediata. Se il verbale è ambiguo, se la procura non è chiara, se la rappresentanza non emerge in modo preciso, il tema può riaprirsi in giudizio.
Sul fronte delle conseguenze per l'assenza ingiustificata, il quadro sanzionatorio è altrettanto severo. La riforma Cartabia ha previsto la segnalazione alla Corte dei Conti delle pubbliche amministrazioni che non partecipano alla mediazione senza giustificato motivo. All'alleggerimento della responsabilità del pubblico agente in relazione alla conclusione dell'accordo conciliativo corrisponde un inasprimento della valutazione del contegno di mancata partecipazione della pubblica amministrazione al procedimento di mediazione.
In altri termini: la riforma del 2026 ha costruito un sistema simmetrico. Cedere in mediazione non espone al giudice contabile; rifiutarsi di partecipare invece sì, e in modo aggravato rispetto al passato.
Sul piano normativo di riferimento occorre ricordare che la normativa in materia di mediazione in ambito civile e commerciale trova applicazione anche in riferimento al settore pubblico e la pubblica amministrazione ha gli stessi oneri e obblighi degli altri soggetti giuridici. La Riforma Cartabia, recepita nel d.lgs. n. 149/2022 e poi integrata dal d.lgs. 216/2024 entrato in vigore il 25 gennaio 2025, ha confermato l'obbligatorietà della mediazione civile come condizione di procedibilità nelle materie elencate, tra cui il risarcimento del danno derivante da responsabilità medica e sanitaria e da diffamazione a mezzo stampa o con altro mezzo di pubblicità.
Quanto alle materie che coinvolgono più frequentemente gli enti locali e le aziende sanitarie — appalti di servizi, responsabilità da fatto illecito, diritti reali su beni pubblici, condominio con immobili del demanio — il difensore dell'ente deve preliminarmente verificare se la mediazione sia obbligatoria ex lege, delegata dal giudice o consensuale. La strategia cambia profondamente a seconda del titolo che la origina.
Vale la pena segnalare un orientamento in formazione, ancora poco discusso nella prassi, che merita attenzione critica: con due emendamenti presentati il 12 marzo scorso in sede di conversione del decreto-legge n. 19/2026, recante ulteriori disposizioni urgenti per l'attuazione del PNRR, si propone l'introduzione di un piano straordinario per l'efficienza della giustizia civile. Le iniziative sono all'esame della Commissione Bilancio della Camera dei Deputati. Il tema dell'ampliamento della mediazione obbligatoria a nuove materie relative a diritti disponibili, a partire dai contratti di appalto di lavori, servizi e forniture, è stato oggetto anche di un'interrogazione parlamentare presentata nel dicembre 2025.
Questo significa che, nel breve periodo, le controversie con appaltatori in materia di forniture e lavori pubblici — oggi escluse dall'obbligo — potrebbero rientrare nell'ambito di applicazione della mediazione obbligatoria. Le amministrazioni che si trovano con dossier aperti su queste materie farebbero bene a prepararsi per tempo, strutturando procedure interne di gestione del contenzioso stragiudiziale prima che l'obbligo diventi legge.
Il brocardo vigilantibus iura subveniunt — la legge soccorre chi è vigile — descrive con precisione la posizione in cui si trovano oggi gli enti pubblici: la finestra di vantaggio offerta dalla riforma non si apre automaticamente ma richiede preparazione, delibere tempestive, mandato negoziale chiaro, e un difensore capace di muoversi nel tavolo mediativo senza trasmettere all'interlocutore l'impressione di un ente che partecipa solo per adempiere formalmente.
Come osservava Carnelutti, il processo non è la guerra ma la pace costruita con gli strumenti del diritto: la mediazione, quando l'ente pubblico la affronta con consapevolezza, non è resa ma gestione razionale del rischio giuridico. Un accordo ben negoziato, coperto dalla nuova disciplina della responsabilità erariale e documentato da un'istruttoria solida, vale spesso molto di più — in termini economici e di efficienza amministrativa — di anni di contenzioso.
Redazione - Staff Studio Legale MP
