Immaginate un funzionario responsabile di un Comune chiamato a partecipare a una conferenza di servizi per un impianto industriale che insiste su un'area con vincolo paesaggistico. I termini per esprimersi sono appena stati dimezzati, il responsabile del procedimento insiste sulla formazione del silenzio-assenso, e l'ente intende opporsi. Come deve farlo, e con quali contenuti, perché il dissenso sia giuridicamente efficace e non si trasformi in un boomerang processuale?
La domanda è diventata molto più urgente dopo l'entrata in vigore della Legge 20 aprile 2026, n. 50, di conversione del Decreto-Legge 19 febbraio 2026, n. 19, il cosiddetto Decreto PNRR 2026. Lo scorso 20 aprile è approdata in Gazzetta Ufficiale la Legge 20 aprile 2026, n. 50 di conversione del Decreto-Legge 19 febbraio 2026, n. 19, un provvedimento d'urgenza che non si limita all'ambito PNRR ma tocca diversi istituti di natura amministrativa. Per gli enti pubblici che partecipano alla conferenza come amministrazioni portatrici di interessi sensibili — ambiente, paesaggio, beni culturali, salute pubblica — le novità sono strutturali e impongono un ripensamento dell'intera strategia partecipativa.
La riforma dei termini e il paradosso della qualità motivazionale
Il Decreto PNRR 2026 non ha semplicemente snellito le procedure: ha compresso il tempo entro cui un ente deve articolare una posizione motivata e potenzialmente vincolante. Con l'entrata in vigore del D.L. 19/2026, i termini per la conclusione dei lavori della conferenza di servizi sono stati ridotti: il termine ordinario passa da 45 a 30 giorni, mentre nei casi che coinvolgono amministrazioni vincolanti per ambiente, beni culturali, salute o vincoli paesaggistici, il termine massimo scende da 90 a 60 giorni.
Parallelamente, accanto alla riduzione dei tempi, il decreto interviene sul contenuto delle determinazioni: il nuovo comma 3 prevede che le amministrazioni debbano esprimersi in termini di assenso o dissenso, congruamente motivate, indicando le prescrizioni e le misure mitigatrici che rendano possibile l'assenso. In altri termini, meno tempo, ma motivazione più ricca e propositiva. Questo è il paradosso che ogni ente pubblico dissentente si trova oggi ad affrontare.
Il rischio concreto è quello che la giurisprudenza ha elaborato negli anni sotto l'etichetta di dissenso imperfetto. La conferma del silenzio assenso nell'ambito della conferenza di servizi è da ricondursi anche alla nuova disciplina del dissenso imperfetto, che si configura equiparandolo alla mancata partecipazione alla conferenza se il dissenso non è motivato o non è costruttivo nella conferenza asincrona (art. 14-bis, commi 3 e 4), ovvero se non è motivato o non pertinente e chiaro nella conferenza simultanea (art. 14-ter, comma 3). Il dissenso imperfetto è equiparato a un assenso e viene considerato alla stessa stregua di un'amministrazione che non abbia espresso la propria posizione. Le conseguenze sono devastanti: l'ente che crede di aver opposto resistenza si ritrova a essere considerato consenziente.
Come ricordava il grande giurista romano con il brocardo vigilantibus iura subveniunt — il diritto soccorre chi vigila e agisce tempestivamente — la tutela degli interessi pubblici sensibili non può essere affidata a un dissenso tardivo o sfumato. L'ente pubblico che vuole proteggere davvero il territorio o la salute dei propri cittadini deve presidiare ogni fase della conferenza con rigore tecnico e istruttorio.
Il dissenso costruttivo: la struttura che la giurisprudenza esige
Il concetto di dissenso costruttivo non è un'invenzione dottrinale: è un requisito di legge ed è stato declinato con precisione crescente dalla giurisprudenza amministrativa. Il dissenso espresso in conferenza deve essere puntuale, motivato e costruttivo, non potendo risolversi in un'opposizione generica o paralizzante (Cons. Stato, Ad. Plen., 27 aprile 2015, n. 5). La giurisprudenza successiva ha ribadito che occorre indicare specificamente le ragioni ostative e, ove possibile, le modifiche progettuali idonee a superarle (Cons. Stato, Sez. IV, 3 febbraio 2020, n. 865).
Il passaggio fondamentale è questo: non basta dire no. Bisogna spiegare perché, e soprattutto indicare cosa dovrebbe cambiare nel progetto per rendere possibile un assenso. Per essere valido, il dissenso espresso da un'amministrazione deve essere costruttivo. Come stabilito dall'art. 14-bis, comma 4, il dissenso deve essere congruamente motivato, specifico e propositivo, indicando le modifiche necessarie per superare il contrasto. Un dissenso che non rispetti questi requisiti è considerato inammissibile.
Questo profilo è stato recentemente ribadito in una pronuncia recentissima. Il Consiglio di Stato, Sez. V, 14 febbraio 2025, n. 1236, Pres. Lotti, Est. Molinaro, decidendo su un caso di parere negativo della Soprintendenza in sede di conferenza di servizi, ha affrontato il problema del silenzio-assenso e del dissenso costruttivo in relazione alle amministrazioni preposte alla tutela di beni culturali e paesaggistici. La pronuncia ha chiarito che non opera il silenzio-assenso ai sensi degli artt. 14-bis e 17-bis della legge n. 241/1990 sull'iniziale istanza di parere alla soprintendenza ove la conferenza di servizi, iniziata presso una determinata provincia, si sia conclusa con la richiesta di rendere plurimi chiarimenti e di ripresentare il progetto, laddove nelle more sia intervenuta una modifica ordinamentale della competenza territoriale. La sentenza dimostra come le questioni di competenza procedurale si intreccino con quelle sostanziali del dissenso, rendendo la materia un campo minato per l'ente che non presidia con attenzione ogni snodo.
Un secondo punto critico emerge dalla recente sentenza del Consiglio di Stato, Sez. IV, 20 aprile 2026, n. 3069, che in materia di conferenza di servizi con VIA ha chiarito quale atto costituisce la determinazione motivata conclusiva della conferenza stessa, con dirette ricadute sull'identificazione del momento in cui il dissenso poteva e doveva essere espresso. L'art. 27-bis, comma 7, del codice dell'ambiente stabilisce che la determinazione motivata di conclusione della conferenza costituisce il provvedimento autorizzatorio unico regionale. Nel caso esaminato, la determinazione motivata di conclusione era costituita dalla determina n. 271 del 12 gennaio 2024 e non già dal verbale della seduta della conferenza, ed è solo tale determina a contenere le motivazioni del diniego. Per l'ente pubblico partecipante, questo insegnamento vale in entrambe le direzioni: deve sapere con precisione quale atto impugnare e in quale sede e momento articolare il proprio dissenso.
Con il nuovo quadro normativo introdotto dalla Legge n. 50/2026, il problema si acuisce ulteriormente per le conferenze che coinvolgono interessi sensibili. In materia di conferenza di servizi, il silenzio delle amministrazioni convocate, anche quando si tratti di soggetti preposti alla tutela di interessi sensibili come quelli paesaggistici o culturali, è suscettibile di essere qualificato come assenso secondo il meccanismo del silenzio-assenso tra amministrazioni. Tale effetto si produce nei limiti e alle condizioni previste dalla normativa generale sul procedimento amministrativo, salvo specifiche deroghe. La mancata espressione di una posizione da parte dell'autorità competente non può essere automaticamente interpretata come dissenso.
Il meccanismo del dissenso qualificato — quello che devolve la decisione al Consiglio dei Ministri o alla Conferenza Stato-Regioni — rimane il presidio estremo per gli enti preposti alla tutela di interessi costituzionalmente rilevanti. Il principio di maggioranza subisce una deroga nell'ipotesi in cui il motivato dissenso sia espresso da un'amministrazione preposta alla tutela di un interesse qualificato, quale la tutela dell'ambiente, del paesaggio e del territorio, del patrimonio storico-artistico o la tutela della salute e della pubblica incolumità. In questi casi l'amministrazione procedente rimette la decisione al Consiglio dei ministri, in caso di dissenso tra le amministrazioni dello Stato, alla Conferenza Stato-Regioni in caso di dissenso tra un'amministrazione statale e una regionale, o alla Conferenza unificata in caso di dissenso tra Regione ed ente locale. Ma questo meccanismo si attiva soltanto se il dissenso è stato espresso in modo corretto e tempestivo all'interno della conferenza: la mancata espressione nel contesto della conferenza di servizi del dissenso qualificato a cura di interessi sensibili non è idonea a generare l'effetto di rimessione della questione ad altro e superiore livello di governo a norma dell'art. 14-quater, comma 3, l. n. 241 del 1990. Un parere ostativo espresso fuori e appena prima dalla conferenza non è per ciò solo da considerare inesistente, né la valutazione tecnica può essere contrastata nell'immediato senza ulteriori e congrui approfondimenti.
Le implicazioni pratiche per il legale che assiste un ente pubblico sono dirette. Il nuovo testo dell'art. 14-ter, modificato dalla L. 50/2026, in un contesto di termini ridotti, il principio del dissenso costruttivo assume un peso ulteriore: un dissenso generico non solo rischia di essere inefficace, ma può risultare recessivo rispetto alla formazione dell'assenso.
Come scriveva il filosofo del diritto Luigi Ferrajoli, ogni garanzia vale quanto la struttura procedurale che la sorregge: senza una motivazione istruttoriamente fondata, anche il diritto di opposizione più robusto diventa carta straccia di fronte all'automatismo amministrativo. La riflessione vale doppiamente oggi, quando i meccanismi di silenzio-assenso sono stati ulteriormente rafforzati e resi automatici. Il Decreto PNRR 2026 non chiede soltanto di ridurre i tempi, ma chiede di saper governare la velocità nelle scelte e nell'esecuzione. Per i responsabili dei procedimenti questo significa integrare accelerazione e qualità, presidiare le scadenze senza sacrificare l'istruttoria, curare la motivazione come primo strumento di stabilità dell'atto. Se la rapidità è oggi un vincolo europeo, la qualità resta l'unica garanzia di tenuta dell'azione amministrativa.
Sul piano operativo, l'ente pubblico dissentente dovrebbe strutturare il proprio atto di dissenso come un documento tecnico-giuridico articolato su tre livelli: primo, l'individuazione analitica degli interessi pubblici lesi o messi a rischio dal provvedimento da adottare; secondo, la indicazione specifica delle prescrizioni o modifiche progettuali che consentirebbero di superare il contrasto, con richiamo alle norme tecniche applicabili; terzo, la valutazione di proporzionalità, ossia la dimostrazione che il dissenso non è più gravoso del necessario rispetto all'obiettivo di tutela perseguito. Questo terzo livello è spesso trascurato, ma è quello che la giurisprudenza più recente tende a valorizzare nel sindacato di legittimità.
L'ulteriore profilo di attenzione — per l'avvocato che difende l'ente in sede contenziosa — riguarda l'imputabilità della decisione finale. Per superare i dissensi, la decisione finale si forma sulla base delle cosiddette "posizioni prevalenti". Il Consiglio di Stato, Ad. Plen., 20 luglio 2021, n. 13 ha chiarito che la prevalenza non è un mero calcolo numerico, ma una valutazione ponderata del peso e della rilevanza degli interessi pubblici rappresentati da ciascuna amministrazione. Questo significa che un ente il cui dissenso sia stato formalmente valido ma sostanzialmente disatteso può comunque impugnare la determinazione conclusiva, facendo leva sulla ponderazione degli interessi, sulla carenza istruttoria o sul difetto di motivazione dell'atto conclusivo che ha ritenuto prevalenti altre posizioni.
Il quadro che emerge è quello di una materia in rapida evoluzione, in cui la semplificazione amministrativa perseguita dal legislatore mediante la L. 50/2026 impone all'ente pubblico partecipante una cultura istruttoria e motivazionale di alto profilo. La riduzione dei termini non è un problema soltanto per il privato che attende il provvedimento: è un problema, spesso più grave, per l'amministrazione che deve motivare il proprio dissenso in tempi molto più stretti, senza che la qualità dell'atto possa essere sacrificata senza conseguenze. Il rischio di vedere il proprio dissenso degradato a silenzio-assenso per vizi formali o motivazionali è oggi concreto, e la difesa dell'interesse pubblico in conferenza di servizi richiede una preparazione tecnico-legale che integra diritto amministrativo sostanziale, procedimentale e processuale.
Redazione - Staff Studio Legale MP
