Immaginate un Comune del Nord-Est che partecipa a una conferenza di servizi convocata per autorizzare un grande impianto logistico in zona di espansione industriale. L'ente locale esprime contrarietà al progetto, ma il verbale riporta soltanto una generica «perplessità sull'impatto viabilistico» senza indicare alcuna modifica idonea a superare il contrasto. La Soprintendenza, convocata, non risponde nei termini. A quel punto l'amministrazione procedente chiude i lavori considerando prevalente la posizione favorevole della Regione, rilascia l'autorizzazione e il Comune si ritrova a impugnare un provvedimento che — paradossalmente — potrebbe essersi consolidato anche grazie al suo stesso silenzio. È una situazione tutt'altro che rara, e la giurisprudenza più recente ne ha ricostruito con esattezza le conseguenze.
Il dissenso "costruttivo": requisiti di ammissibilità
La conferenza di servizi, disciplinata dagli artt. 14 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241, è uno strumento di semplificazione procedimentale che consente l'esame contestuale di una pluralità di interessi pubblici coinvolti nel medesimo procedimento. Non si tratta di un organo collegiale a partecipazione necessaria: è, come ha più volte ribadito la giurisprudenza, un modulo procedimentale che può svolgersi anche in via asincrona, telematicamente, senza la compresenza fisica dei rappresentanti. Il dissenso, in questo sistema, non è un diritto esercitabile in qualsiasi forma. Per essere valido, deve soddisfare requisiti precisi fissati dall'art. 14-bis, comma 4, della legge n. 241/1990: deve essere espresso nei termini perentori, deve essere congruamente motivato, specifico nel riferirsi al progetto esaminato, e — soprattutto — deve contenere la cosiddetta critica construens, ossia l'indicazione delle modifiche progettuali necessarie affinché l'amministrazione possa esprimere il proprio assenso.
Quest'ultimo requisito non è un elemento formale accessorio: è il cuore del sistema. Ai sensi dell'art. 14-ter della L. n. 241/1990, per essere validamente espresso, il dissenso deve essere sorretto da congrua motivazione e contenere altresì la critica costruens, volta ad indicare le modifiche progettuali necessarie per il superamento del dissenso medesimo. Un dissenso che si limiti a dichiarare opposizione senza proporre soluzioni equivale, nella sostanza, a un'opposizione apodittica e priva di effetti ostruttivi: l'amministrazione procedente può ritenerlo recessivo e formare ugualmente la posizione prevalente favorevole. Come osservato dal TAR Puglia, dalla stessa lettura del parere emerge l'assenza di profili di incompatibilità assoluta rispetto alla realizzazione del progetto, con la conseguenza che il diniego si risolve in una aprioristica contrarietà all'intervento priva di un adeguato supporto motivazionale e istruttorio, nonché in violazione del principio del dissenso costruttivo.
Alla stessa logica risponde il regime del silenzio. Si considera acquisito l'assenso senza condizioni delle amministrazioni il cui rappresentante non abbia partecipato alle riunioni o, pur partecipandovi, non abbia espresso la propria posizione, o comunque abbia espresso un dissenso non motivato o relativo a questioni non pertinenti alla conferenza. Le amministrazioni sono quindi obbligate a partecipare attivamente e a rispettare i termini stabiliti, pena l'acquisizione automatica del loro assenso.
Questo meccanismo ha trovato recente conferma in sede giurisdizionale: il Consiglio di Stato, Sez. IV, con sentenza 20 aprile 2026, n. 3069, ha chiarito che la determinazione motivata di conclusione della conferenza di servizi è costituita dall'atto formale adottato dall'amministrazione procedente e non dal verbale della seduta, che si limita a riassumere i contributi degli enti e le osservazioni dei tecnici, e solo tale determina contiene le motivazioni del diniego al rilascio dei titoli richiesti. Il punto è rilevante perché riguarda la stessa identificazione dell'atto impugnabile: un errore in questa fase può determinare la irricevibilità del ricorso per tardività.
La distinzione tra silenzio e dissenso nelle conferenze che coinvolgono amministrazioni preposte a interessi sensibili è stata parimenti affrontata da Cons. Stato, Sez. IV, sentenza n. 2855/2026: in materia di conferenza di servizi, il giudice ha richiamato il principio secondo cui il silenzio delle amministrazioni convocate, anche quando si tratti di soggetti preposti alla tutela di interessi sensibili come quelli paesaggistici o culturali, è suscettibile di essere qualificato come assenso. Pertanto, la mancata espressione di una posizione da parte dell'autorità competente non può essere automaticamente interpretata come dissenso, bensì, in assenza di manifestazioni contrarie nei termini, come adesione implicita alla decisione procedimentale.
Il dissenso qualificato e la devoluzione al Consiglio dei Ministri
La situazione si complica quando il dissenso proviene da amministrazioni portatrici di interessi cosiddetti "sensibili": ambiente, paesaggio, beni culturali, salute e pubblica incolumità, nonché Regioni e Province autonome nelle rispettive materie di competenza. In questi casi, il meccanismo delineato dall'art. 14-quinquies della legge n. 241/1990 prevede una diversa via di superamento del contrasto. Mentre è previsto che la decisione possa intervenire sulla base delle posizioni prevalenti, sono anche consentiti rimedi per le amministrazioni dissenzienti: le amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali o della tutela della salute e della pubblica incolumità dei cittadini possono proporre opposizione al Presidente del Consiglio dei ministri, a condizione che abbiano espresso in modo inequivoco il proprio motivato dissenso prima della conclusione dei lavori della conferenza.
L'effetto devolutivo, ossia il trasferimento della decisione dal tavolo della conferenza al Consiglio dei Ministri, non scatta però automaticamente: presuppone un dissenso ritualmente manifestato, conforme a tutti i requisiti di ammissibilità sopra descritti. L'autorità procedente deve concludere i lavori con una determinazione motivata che sia frutto della discrezionale opera di ponderazione di interessi anche quando siano in gioco posizioni di dissenso particolarmente qualificato e "sensibile"; non è pertanto legittimo che il dissenso di un'amministrazione, ancorché preposta alla tutela di interessi sensibili, si risolva in una paralisi procedimentale; in ogni caso, il superamento del dissenso è affidato al meccanismo della devoluzione alla Presidenza del Consiglio dei ministri della questione.
Questa regola — stabilita dal TAR Puglia Bari, Sez. II, con sentenza 3 novembre 2025, n. 1253, in un caso che vedeva una Regione motivare il diniego unicamente sul parere negativo della propria Sezione Paesaggio — ha una conseguenza pratica fondamentale: nessun parere espresso in Conferenza da autorità attributarie di interessi pubblici può assumere efficacia vincolante ai fini della decisione dell'autorità procedente. Il ius veti non esiste nella conferenza di servizi riformata: ogni posizione, anche quella di un'amministrazione che tutela valori costituzionalmente primari, va ponderata, non subita. Summum ius summa iniuria: trasformare la tutela di un interesse sensibile in un diritto di blocco assoluto significa paradossalmente snaturarne la funzione, riducendola a uno strumento di veto procedurale.
Un passaggio ulteriore riguarda la forma e la tempestività del dissenso. Il Consiglio di Stato, nel dibattito più recente, ha chiarito che il dissenso non deve essere espresso nella compresenza fisica, ma deve comunque giungere prima della chiusura dei lavori. È previsto che il dissenso sia manifestato "nella conferenza di servizi", con ciò intendendosi che debba essere temporalmente espresso prima del termine dei lavori, ma non necessariamente nella fisica compresenza dei rappresentanti delle varie amministrazioni. Un dissenso tardivo — cioè successivo alla conclusione formale dei lavori — è inammissibile.
Il D.L. 19 febbraio 2026, n. 19, intervenuto per comprimere i tempi dei procedimenti funzionali al PNRR, ha reso questo schema ancora più stringente. Il decreto-legge 19 febbraio 2026, n. 19 interviene in modo incisivo sull'assetto dei procedimenti funzionali alla realizzazione degli interventi finanziati dal PNRR, con gli obiettivi di comprimere i tempi, rafforzare gli automatismi e responsabilizzare le strutture decisionali. In un contesto di termini ridotti, questo principio assume un peso ulteriore: un dissenso generico non solo rischia di essere inefficace, ma può risultare recessivo rispetto alla formazione dell'assenso.
Profili pratici: cosa deve fare l'ente pubblico
Per l'avvocatura interna o esterna degli enti pubblici, il tema del dissenso in conferenza di servizi è un terreno minato quanto poco frequentato nei suoi aspetti più tecnici. Gli errori più ricorrenti sono tre.
Il primo è il dissenso generico. Un'amministrazione che si oppone a un progetto adducendo generici impatti sull'ambiente o sul traffico, senza identificare le modifiche concrete idonee a rendere accettabile l'intervento, produce un atto giuridicamente inerte. Peggio: può consolidare contro di sé l'assenso implicito, qualora il dissenso non sia formalmente conforme ai requisiti dell'art. 14-bis.
Il secondo errore è la confusione tra dissenso ordinario e dissenso qualificato. Non tutte le amministrazioni che esprimono parere negativo hanno accesso al procedimento di opposizione al Presidente del Consiglio dei Ministri. Il rimedio straordinario è riservato ai soggetti espressamente individuati dalla legge. Un ente locale che non rientra tra le amministrazioni preposte a interessi sensibili non può invocare la devoluzione al Consiglio dei Ministri: il suo rimedio, in caso di soccombenza in conferenza, è il ricorso giurisdizionale avverso la determinazione motivata conclusiva.
Il terzo rischio riguarda la tempistica. Il dissenso espresso dopo la chiusura formale dei lavori è inammissibile. Ne consegue l'inammissibilità dei dissensi postumi o successivi alla chiusura dei lavori. Nei procedimenti PNRR, con termini compressi a 30-45 giorni, la finestra operativa per predisporre un dissenso valido — motivato, costruttivo, tempestivo — è ulteriormente ridotta. L'ente pubblico che non disponga di un supporto legale competente in materia di procedimento amministrativo rischia di vedere azzerata la propria posizione nel procedimento.
Il filosofo del diritto Luigi Ferrajoli ha osservato che il diritto è prima di tutto un sistema di limiti al potere: limiti all'arbitrio del più forte, ma anche limiti formali che la stessa amministrazione pubblica deve rispettare nell'esercizio delle proprie prerogative. Nel contesto della conferenza di servizi, il dissenso "costruttivo" non è solo un requisito tecnico: è la traduzione procedurale di questo principio. Un'amministrazione che dissente deve farlo assumendosi la responsabilità di indicare una soluzione, non limitandosi a bloccare. È un modello di partecipazione procedurale che chiede alla pubblica amministrazione di essere all'altezza del proprio ruolo istituzionale.
La giurisprudenza più recente, dal TAR Puglia fino al Consiglio di Stato del 2026, restituisce un quadro coerente: la conferenza di servizi è uno strumento di semplificazione, non una sede di veti. Il dissenso che non argomenta, non propone, non si esprime nei tempi e nelle forme richieste, è come se non esistesse. Per gli enti pubblici, e per chi li assiste legalmente, questa è una consapevolezza che deve tradursi in prassi operative precise: istruttorie complete, posizioni motivate, attenzione rigorosa alle scadenze. Perché nella conferenza di servizi, il silenzio — quasi sempre — non è un'astensione neutrale: è un voto favorevole.
Redazione - Staff Studio Legale MP
