Un funzionario di un ente locale firma un atto che produce un danno milionario all'erario. Prima della riforma, la Corte dei conti poteva condannarlo a risarcire l'intera somma accertata, esercitando discrezionalmente un potere riduttivo. Dopo il 22 gennaio 2026, lo stesso funzionario — se il danno è imputabile a colpa grave e non a dolo — risponderà al massimo del 30% del pregiudizio accertato, e comunque non oltre il doppio della propria retribuzione lorda annua. Il 70% residuo, in molti casi, rimarrà a carico della collettività. Questa è la sostanza della riforma più discussa nell'avvocatura degli enti pubblici degli ultimi anni.
La legge n. 1/2026 e la nuova architettura della responsabilità erariale
Nella Gazzetta Ufficiale del 7 gennaio 2026, n. 4, è stata pubblicata la L. 7 gennaio 2026, n. 1, recante "Modifiche alla legge 14 gennaio 1994, n. 20, e altre disposizioni nonché delega al Governo in materia di funzioni della Corte dei conti e di responsabilità amministrativa e per danno erariale". Il provvedimento ha apportato modifiche dirompenti alla L. 14 gennaio 1994, n. 20, al decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174 (Codice di giustizia contabile), e ha conferito una delega al Governo per la riorganizzazione delle funzioni della Corte dei conti.
La legge, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 4 del 7 gennaio 2026, è stata approvata definitivamente dal Senato nella seduta del 27 dicembre 2025, ed è entrata in vigore il 22 gennaio 2026. La nuova normativa prevede, in particolare, la ridefinizione della colpa grave e l'estensione delle fattispecie che limitano la responsabilità amministrativa al solo dolo; l'introduzione di criteri di determinazione del danno erariale; la fissazione del termine iniziale di decorrenza della prescrizione; e l'introduzione dell'assicurazione obbligatoria per danno erariale.
La riforma non nasce in un vuoto politico-giuridico. Le modifiche introdotte sono il prodotto delle indicazioni della Corte Costituzionale che, con la sentenza n. 132 del 17 luglio 2024, ha dichiarato inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dello "scudo erariale" — la limitazione della responsabilità per condotte commissive al solo dolo, prorogata fino al 31 dicembre 2025 — e ne ha affermato la natura provvisoria, non suscettibile di divenire norma a regime. Il legislatore ha recepito quella sollecitazione, ma lo ha fatto in modo che già oggi alimenta un contenzioso costituzionale di ritorno.
Il cuore della riforma è la tipizzazione della colpa grave. La legge introduce una definizione più circoscritta di colpa grave, limitandola a ipotesi di violazioni manifeste delle norme, travisamento dei fatti o affermazioni in palese contrasto con gli atti del procedimento. È invece esclusa la colpa grave quando il comportamento del funzionario si fonda su orientamenti giurisprudenziali prevalenti, pareri delle autorità competenti o atti sottoposti a controllo preventivo.
Questa tipizzazione non è neutra: con la riforma, le funzioni di controllo preventivo e quelle giurisdizionali vengono rese alternative nel senso che se un atto supera il visto, l'agente è automaticamente esonerato dalla responsabilità per colpa grave, residuando solo il caso limite della responsabilità per dolo. Fino ad ora l'avvenuta registrazione degli atti con visto non esonerava dalla responsabilità, perché il controllo aveva ad oggetto la legittimità di un atto, non la liceità di un comportamento: si poteva avere un atto legittimo che causa danno erariale, e viceversa.
Altrettanto significativa è la disciplina del quantum della condanna. La legge stabilisce che il giudice contabile, al di fuori dei casi di danno cagionato con dolo o di illecito arricchimento, eserciti il potere di riduzione, ponendo a carico del responsabile il danno in un importo non superiore al 30% del pregiudizio accertato e, comunque, non superiore al doppio della retribuzione lorda conseguita nell'anno di inizio della condotta lesiva, ovvero non superiore al doppio del corrispettivo o dell'indennità percepiti per il servizio reso. Si tratta — come precisa la dottrina — di un doppio tetto: il giudice deve applicare entrambi i limiti, adottando quello più basso.
Sul versante della prescrizione, il diritto al risarcimento del danno erariale si prescrive ora in cinque anni dalla data del fatto dannoso, indipendentemente dal momento in cui l'amministrazione o la Corte dei conti ne abbiano avuto conoscenza. Prima si guardava non al momento di realizzazione del fatto dannoso ma all'effettiva conoscenza del danno da parte della Corte. Adesso l'effettiva conoscenza è l'eccezione, limitata al solo caso di doloso occultamento del danno: la regola è cinque anni dall'evento.
È inoltre introdotto un obbligo assicurativo generalizzato: chiunque assuma un incarico che comporti la gestione di risorse pubbliche ed è sottoposto alla giurisdizione della Corte dei conti deve stipulare, prima dell'assunzione dell'incarico, una polizza assicurativa a copertura dei danni patrimoniali cagionati per colpa grave. Nei giudizi per danno patrimoniale, l'impresa di assicurazione è litisconsorte necessario. La ratio è chiara: tale disposizione è preordinata a garantire il risarcimento del danno patrimoniale subito dall'amministrazione a prescindere dalle condizioni economiche dell'agente, anche in considerazione del dato statistico secondo cui viene recuperato solo il 10% del credito complessivo maturato dalla pubblica amministrazione sulla base di sentenze definitive.
Tre pronunce che interrogano la tenuta della riforma
La prima e più urgente questione che la riforma impone riguarda la sua applicazione ai procedimenti in corso. L'art. 6 della legge stabilisce che il nuovo regime di responsabilità erariale si applica anche ai procedimenti e ai giudizi che, alla data di entrata in vigore della legge, siano ancora pendenti e non definiti con sentenza passata in giudicato. Questa clausola retroattiva è diventata il principale terreno di scontro giurisdizionale.
La Sezione II giurisdizionale centrale d'appello, con la sentenza non definitiva n. 74/2026 del 21 aprile 2026, ha rigettato i motivi di gravame, confermando l'impianto della sentenza di primo grado in un caso di malpractice sanitaria a carico di due medici dell'ASL 3 Genovese, ribadendo che la condotta del medico appellante è qualificabile come grave anche con le nuove disposizioni normative, in quanto lo stesso era stato sanzionato dall'ordine di appartenenza per violazione di specifiche linee guida applicabili all'operazione compiuta. La sentenza non si è però fermata lì: a partire dal caso di malpractice sanitaria, la Corte dei conti ha segnalato come le modifiche apportate all'art. 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, in particolare quelle relative all'introduzione di un nuovo potere di riduzione obbligatorio, pongano seri dubbi di costituzionalità, chiedendo alla Corte costituzionale di esprimersi in merito.
La Corte dei conti ha così ricorso alla Consulta contro la riforma della responsabilità erariale voluta dal governo. Con l'ordinanza n. 9 del 2026, depositata il 23 aprile, la Seconda sezione centrale d'appello ha sollevato questione di legittimità costituzionale della legge, ritenuta "in contrasto insanabile con le norme costituzionali ed eurounitarie che governano la sana e corretta gestione" delle finanze pubbliche. Il procedimento nell'ambito del quale è stata sollevata la questione riguarda un intervento chirurgico errato che ha causato la lesione del midollo di un paziente a Genova, rendendolo paraplegico: la ASL ha risarcito 1.350.000 euro, ma il medico condannato in primo grado a versare 945.000 euro ha chiesto l'applicazione della legge Foti, con riduzione a 170.000 euro — pari al doppio del suo stipendio lordo annuo.
Un secondo, fondamentale piano giurisprudenziale riguarda il danno all'immagine della pubblica amministrazione. Con la sentenza n. 3/2026, depositata il 3 marzo 2026, le Sezioni Riunite in sede giurisdizionale della Corte dei conti hanno segnato un cambio di paradigma nella tutela del danno all'immagine: le Sezioni Riunite hanno confermato la proponibilità dell'azione erariale per qualsiasi reato doloso — generico o intenzionale, ma non colposo — che comprometta il prestigio o la credibilità funzionale dell'amministrazione. Questa pronuncia estende significativamente il perimetro della responsabilità erariale sul fronte del danno all'immagine, aprendo la strada a nuove contestazioni.
Un terzo filone emerge dalla Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale Liguria, con la sentenza 19 gennaio 2026, n. 3, che ha confermato la centralità dell'elemento soggettivo doloso e la necessità di una valutazione concreta delle singole fattispecie di comportamento illecito nel quantificare il danno all'immagine, ribadendo la rilevanza degli indicatori oggettivi e soggettivi della condotta.
Il quadro che emerge è dunque quello di una riforma che da un lato riduce la pressione sanzionatoria sulle scelte discrezionali dei funzionari — tentando di correggere la cosiddetta burocrazia difensiva, ossia la paralisi amministrativa indotta dal timore di responsabilità — e dall'altro rischia di depotenziare irrimediabilmente la funzione deterrente e riparatoria della giustizia contabile. La riforma ha sensibilmente modificato l'ordinamento quanto alle funzioni giurisdizionali e di controllo preventivo della Corte dei conti: le prime sono state fortemente ridimensionate, mentre le seconde sono state piegate all'esigenza, considerata preminente, di garantire gli amministratori contro il rischio di azioni di responsabilità.
Vale la riflessione di Luigi Einaudi — economista e Presidente della Repubblica, non avvocato, ma acutissimo lettore della res publica — che nelle sue Prediche inutili avvertiva che un sistema che non impone responsabilità proporzionali ai poteri attribuiti finisce per demolire dall'interno la fiducia nelle istituzioni. Il diritto romano, con una certa brutalità, sintetizzava la stessa intuizione nel brocardo vigilantibus iura subveniunt: il diritto tutela chi è vigile. Quando la norma riduce strutturalmente gli incentivi alla vigilanza, il principio si svuota.
Dal punto di vista pratico, le implicazioni per gli enti locali e per gli avvocati con esperienza in materia di contenzioso pubblico sono immediate. Il funzionario che oggi firma un atto opera in un contesto normativo profondamente mutato: il rischio di responsabilità personale è formalmente ridotto, ma i profili di incertezza applicativa sono moltiplicati. La definizione tipizzata di colpa grave non ha ancora trovato un'elaborazione giurisprudenziale consolidata post-riforma. L'obbligo assicurativo solleva interrogativi sulla sua estensione soggettiva — chi deve assicurarsi? — e sui tempi di adeguamento per chi ha già assunto l'incarico. La formulazione normativa lascia aperti alcuni profili interpretativi, sia con riferimento all'ambito soggettivo dell'obbligo, sia alla sua eventuale applicabilità agli incarichi già in corso.
Altrettanto delicato è il tema della retroattività: le disposizioni in materia di responsabilità amministrativa si applicano anche ai procedimenti e giudizi pendenti alla data del 22 gennaio 2026, purché non definiti con sentenza passata in giudicato. Questo significa che procedimenti istruiti sotto il vecchio regime — con aspettative di recupero integrale o parziale del danno — si trovano ora soggetti al tetto del 30%, con effetti dirompenti sulla strategia processuale sia dell'ente danneggiato che del convenuto.
La riforma esclude inoltre la responsabilità erariale — salvo il caso del dolo — quando vengono conclusi accordi di conciliazione nel procedimento di mediazione o in sede giudiziale, e nei procedimenti di accertamento con adesione, di accordi di mediazione, di conciliazioni giudiziali e di transazioni fiscali in materia tributaria. Si tratta di una previsione destinata a valorizzare gli strumenti deflattivi del contenzioso, ma che apre nuovi margini interpretativi sulla distinzione tra transazione legittima e condotta colpevole.
La questione di legittimità costituzionale già pendente davanti alla Consulta rappresenta oggi il vero baricentro del dibattito. La previsione di un tetto al risarcimento — fino al 30% del danno e comunque non oltre il doppio della retribuzione o dell'indennità, sganciato dal pregiudizio effettivo — riduce l'efficacia dell'azione di responsabilità e indebolisce un principio fondamentale: chi danneggia le casse pubbliche deve risponderne in modo adeguato. Ancora più grave appare l'effetto retroattivo, che incide su procedimenti in corso e su fatti risalenti. Altre pronunce, come quella della Sezione Puglia, hanno già sollevato dubbi anche sulla nuova definizione di colpa grave e sui rischi di deresponsabilizzazione, persino in ambiti delicati come la sanità.
Il punto di equilibrio — tra tutela degli amministratori pubblici dall'azione erariale e garanzia effettiva dell'erario — non è ancora stato trovato. La pronuncia della Corte Costituzionale attesa nei prossimi mesi ridisegnerà, verosimilmente, i contorni di questa riforma. Per enti pubblici e funzionari, navigare questo passaggio con consapevolezza tecnica e aggiornamento continuo non è una scelta: è una necessità.
Redazione - Staff Studio Legale MP
