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Un Comune affida a un avvocato di fiducia la gestione del contenzioso tributario per l'anno successivo, con un compenso forfettario annuale. Il responsabile del procedimento ritiene di trovarsi di fronte a un semplice incarico professionale, come se ne conferiscono da decenni. Non viene pubblicato alcun avviso, non viene acquisito il CIG, non vengono consultati parametri tariffari. Qualche mese dopo arriva il ricorso dell'Ordine degli Avvocati locale. Lo scenario non è ipotetico: è esattamente il tipo di fattispecie che ha impegnato i giudici amministrativi nell'ultimo anno, con pronunce che stanno ridisegnando in modo significativo i confini del lecito in questa materia.
Il discrimine che cambia tutto: occasionale o continuativo?
Il punto di partenza è il decreto legislativo n. 36/2023, il Codice dei contratti pubblici. Il problema non riguarda l'affidamento del servizio legale complessivamente considerato, avente ad oggetto la gestione continuativa dell'intero contenzioso dell'ente con organizzazione di mezzi e assunzione del rischio a carico del professionista: la giurisprudenza è pacifica nell'ascrivervi natura di appalto di servizi. Qui la qualificazione porta con sé conseguenze procedurali precise.
Anche l'affidamento di servizi legali comporta la stipula di un contratto di appalto pubblico sia che si tratti di prestazione d'opera professionale per incarichi periodici e saltuari, sia che si tratti di appalto di servizi in senso stretto per incarichi continuativi ed organizzati: nel primo caso, per la scelta del relativo contraente privato, la PA non sarà tenuta al rigoroso rispetto delle regole di evidenza pubblica ma soltanto ad osservare alcuni principi in tema di accesso al mercato; nel secondo caso, occorre seguire le procedure competitive a carattere semplificato o "alleggerito" di cui all'art. 127 del codice.
È questa la bipartizione che il Consiglio di Stato, Sez. V, con la sentenza 2 aprile 2025, n. 2776, ha consacrato in modo organico nel sistema del nuovo Codice. Il Consiglio di Stato si è pronunciato ricomprendendo il patrocinio legale, in ogni caso, nella categoria dei contratti "esclusi" ed affermando che, pur sempre, esso va qualificato quale "appalto pubblico di servizi", sia nel caso in cui si qualifichi tale contratto alla stregua di prestazione d'opera professionale in quanto meramente occasionale (locatio operis), sia che lo si qualifichi come appalto di servizi in quanto diretto a disciplinare una serie continuativa di incarichi di patrocinio legale in forma complessa ed organizzata (locatio operarum).
La conseguenza pratica è dirompente: qualunque cosa faccia l'ente — affidamento occasionale o convenzione annuale — si trova comunque a operare nel perimetro pubblicistico, con tutto ciò che ne deriva sul piano della tracciabilità e della vigilanza.
CIG, ANAC e trasparenza: obblighi che molti enti ignorano
Ai fini della sottoposizione alla vigilanza ANAC non rileva il fatto che i servizi legali possano formare oggetto di affidamento diretto sulla base della fiduciarietà dell'incarico, risultando dirimente la circostanza che i relativi contratti siano comunque qualificati alla stregua di "appalti pubblici", benché esclusi da procedure di evidenza pubblica per la scelta del contraente. Pertanto, anche se annoverati tra i "contratti esclusi", l'affidamento dei servizi legali è sottoposto alla vigilanza dell'ANAC e come tale è soggetto al versamento del contributo ANAC e alla comunicazione del CIG in tema di tracciabilità dei flussi finanziari.
Questo punto è spesso sottovalutato dai responsabili degli uffici legali e dai segretari comunali: l'esenzione dalla gara non equivale a esenzione da ogni formalità. Come correttamente evidenziato da ANAC, la normativa sulla comunicazione del CIG "si applica in ogni caso in cui vengano erogate risorse pubbliche per l'esecuzione di contratti pubblici, a prescindere dallo svolgimento di una procedura di gara".
La mancata acquisizione del CIG su un incarico legale — anche se di modesto importo — espone l'ente a rilievi in sede di controllo e, in alcune fattispecie, a contestazioni sulla tracciabilità del flusso finanziario. Non è un vizio formale sanabile in autotutela senza conseguenze: incide sulla regolarità dell'intera procedura.
Accanto al profilo della vigilanza, emerge con forza sempre maggiore il tema dell'equo compenso. Il TAR Lazio, Sez. V Roma, con la sentenza 28 maggio 2026, n. 9870, ha segnato un punto di svolta. Il Tribunale Amministrativo Regionale ha delimitato i confini degli affidamenti legali, nella forma delle prestazioni d'opera intellettuale, precisando che, seppure non esigono una gara, l'individuazione deve avvenire nel rispetto dei principi di imparzialità, pubblicità e concorrenza, mediante interpello su elenchi da cui attingere, nel rispetto dei criteri di rotazione, non potendo il soggetto — sia esso PA, impresa privata, società pubblica o soggetto di rilievo pubblicistico — imporre un compenso in maniera fissa, a prescindere dai valori della controversia, in violazione alle regole dell'equo compenso.
Una pronuncia che assume rilievo ben oltre il caso concreto: è la prima volta che un giudice amministrativo applica la disciplina dell'equo compenso a una cassa previdenziale privatizzata, aprendo un fronte di tutela sinora inesplorato. Per estensione logica, il principio si proietta sull'intera platea degli organismi di diritto pubblico, inclusi Comuni, enti locali e aziende partecipate.
Il TAR chiarisce che la predeterminazione forfettaria dei compensi professionali degli avvocati, sganciata dai parametri stabiliti dal D.M. 147/2022 e dal valore della singola controversia, viola la disciplina sull'equo compenso. Il potere di ridurre in percentuale il valore delle tariffe tabellari spetta esclusivamente al giudice in sede di liquidazione delle spese legali e non può essere esercitato ex ante tramite schemi forfettari generalizzati.
Il brocardo summum ius summa iniuria — ricordato da Cicerone nelle Epistole — descrive bene il paradosso che questa giurisprudenza intende correggere: un compenso fissato in modo rigido e predeterminato dall'ente appaltante può essere formalmente "lecito" nella struttura del contratto, ma radicalmente ingiusto nella sostanza, perché recide il nesso tra qualità e quantità della prestazione e corrispettivo effettivo.
Norberto Bobbio, riflettendo sulla funzione della norma giuridica, ricordava che il diritto non esaurisce la sua utilità nel momento in cui prescrive, ma nel momento in cui orienta comportamenti concreti verso soluzioni equamente sostenibili. La questione dell'equo compenso negli incarichi legali pubblici è, in fondo, proprio questo: un tentativo del sistema di ricondurre il contratto tra ente e professionista alla sua dimensione di corrispettività autentica, non di prestazione subordinata mascherata da incarico fiduciario.
Il Consiglio di Stato, Sez. V, con l'ordinanza n. 3462/2026, ha confermato la rilevanza del filone giurisprudenziale sull'affidamento degli incarichi legali e sull'equo compenso, mostrando come la questione sia ancora in evoluzione e aperta a ulteriori sviluppi interpretativi, anche in sede di appello.
Un profilo che gli altri commentatori tendono a trascurare riguarda il combinato disposto tra il divieto di compenso forfettario e l'obbligo di rotazione. La necessità di pubblicare periodicamente interpelli, affinché i singoli interessati possano manifestare la propria disponibilità, di istituire elenchi da cui attingere i professionisti e di conferire gli incarichi secondo il criterio della rotazione, rende tali procedure soggette alla giurisdizione del giudice amministrativo. In concreto, questo significa che un ente che per anni ha affidato la propria consulenza legale sempre allo stesso professionista — pur non violando formalmente alcuna norma sul valore soglia — può trovarsi a subire l'impugnativa dell'affidamento da parte di un concorrente escluso o dell'Ordine professionale territoriale, con effetti sull'intera gestione del contenzioso pendente.
La riflessione che emerge da questo intreccio normativo e giurisprudenziale è in realtà più profonda di quanto appaia. Il legislatore del 2023 ha cercato di risolvere un'ambiguità storica — la natura degli incarichi legali pubblici — applicando una categoria unitaria (quella dell'appalto pubblico, sia pur "escluso") a fattispecie assai diverse tra loro. Il risultato è una disciplina che, se interpretata rigidamente, rischia di scoraggiare il ricorso a professionalità esterne qualificate proprio negli enti che ne avrebbero più bisogno. Occorre evitare di affidare contratti di collaborazione generici, generalizzati e continuativi — comunque denominati — che si risolvano in una costante "messa a disposizione" del professionista a fronte di un corrispettivo fisso, qualora il concreto oggetto del contratto riguardi materie che rientrino nei compiti istituzionali degli uffici amministrativi dell'ente, come il diritto amministrativo, il diritto del lavoro o la contabilità.
Questo confine è sottile e spesso non percepito dagli enti. Un avvocato convenzionato per seguire il contenzioso tributario dell'ente non è il consulente di fiducia del sindaco: è il titolare di un incarico che deve rispettare regole procedurali, tariffarie e di trasparenza assimilabili — nei loro tratti essenziali — a quelle di qualunque altro fornitore di servizi. Ignorarlo non è un'omissione innocua.
La corretta strutturazione di un incarico legale esterno per un ente pubblico richiede oggi di distinguere con precisione il tipo di rapporto che si vuole instaurare, di scegliere la procedura conseguente, di acquisire il CIG, di rispettare i parametri tariffari del D.M. 147/2022, di non predeterminare compensi forfettari sganciati dal valore delle controversie, di prevedere meccanismi di rotazione quando si costituisce un elenco di fiduciari, e di pubblicare l'incarico nella sezione "Consulenti e collaboratori" del sito istituzionale. Ciascuno di questi passaggi — se omesso — è oggi un vettore autonomo di invalidità o di responsabilità.
Il tema non è, in fondo, di burocrazia: è di governo consapevole del rapporto tra ente e professionista legale, nella piena comprensione del quadro normativo che lo regola. Un ente che struttura bene questo rapporto tutela sé stesso, il professionista e — in ultima analisi — la legittimità della propria azione amministrativa nel suo complesso.
Redazione - Staff Studio Legale MP
