Immaginate una persona con disturbo post-traumatico da stress che entra in un ristorante accompagnata dal proprio cane di allerta, addestrato a rilevare i sintomi di un attacco di panico e a intervenire. Il titolare le chiede di uscire: i cani non sono ammessi. La persona spiega che si tratta di un animale di assistenza. Il titolare risponde: "Ho visto solo i cani guida per i ciechi." Fine del dialogo.
Questo scenario non è una rarità. È il riflesso diretto di un impianto normativo che, in Italia, tutela pienamente il binomio persona-cane guida ma lascia in una zona d'ombra tutte le altre forme di assistenza animale, comprese quelle della pet therapy certificata. Una lacuna giuridica con conseguenze concrete, che la giurisprudenza recente ha cominciato a sanzionare e che il legislatore — con anni di ritardo — sta cercando di colmare.
Il quadro normativo: cosa è tutelato, cosa no
Il punto di partenza è la legge n. 37 del 14 febbraio 1974, pensata per i non vedenti. La legge stabilisce la gratuità del trasporto dei cani guida su qualsiasi mezzo pubblico e consente l'accesso in tutti gli esercizi pubblici, come negozi, ristoranti e uffici, senza restrizioni. Chi ostacola o impedisce l'accesso alle persone con disabilità visiva accompagnate dal cane guida è soggetto a una sanzione amministrativa pecuniaria da 500 a 2.500 euro.
Fin qui la tutela è chiara. Il problema nasce quando si esce dal perimetro della disabilità visiva. Attualmente è previsto l'accesso sui mezzi pubblici e nei luoghi aperti al pubblico per i soli cani guida per persone non vedenti, mentre per i cani di assistenza l'accesso nei luoghi aperti al pubblico è lasciato alla libertà degli esercenti: non c'è un diritto di accesso, e questo penalizza persone sorde, con disturbo post-traumatico, e molte altre.
Sul versante della pet therapy, il quadro normativo è costruito sul piano sanitario piuttosto che su quello dei diritti. Nel 2009, su iniziativa del Ministero della Salute, è stato istituito il Centro di Referenza Nazionale per gli interventi assistiti con gli animali; il 25 marzo 2015, con l'Accordo Stato, Regioni e Province autonome, è stato elaborato il documento delle "Linee guida nazionali per gli interventi assistiti con gli animali (IAA)". La Terapia Assistita con Animali (TAA) è un intervento a scopo terapeutico che mira alla cura di disturbi della sfera fisica, neuro e psicomotoria, cognitiva, emotiva e relazionale; per attivarla in forma personalizzata è necessaria una prescrizione medica.
Esiste dunque un sistema istituzionale che riconosce la valenza terapeutica degli animali di assistenza. Ma riconoscere non equivale a tutelare: le Linee guida del 2015 disciplinano i protocolli operativi delle strutture che erogano IAA, non il diritto individuale della persona con disabilità ad accedere a un luogo pubblico insieme al proprio animale certificato.
Sul piano fiscale, un riconoscimento indiretto è già arrivato: le prestazioni di terapia assistita con animali possono essere fatturate in esenzione IVA ai sensi dell'art. 10, comma 27-ter, d.P.R. n. 633 del 1972, per le sole prestazioni rese nei confronti dei soggetti indicati dalla disposizione, purché muniti di prescrizione medica dalla quale risulti la necessità della prestazione sanitaria funzionale alla tutela della salute. Un trattamento agevolato che presuppone natura terapeutica, ma che non si traduce ancora in un diritto di accesso esigibile.
La giurisprudenza che anticipa la riforma
In assenza di una norma organica, sono i giudici a dover costruire le tutele caso per caso. E i segnali più recenti sono inequivocabili.
Il Tribunale ordinario di Roma, con la sentenza del 27 gennaio 2026 emessa in sede di azione antidiscriminatoria ai sensi della legge n. 67 del 2006, ha affermato un principio destinato a risuonare ben oltre i confini del caso concreto: l'inaccessibilità materiale di un servizio pubblico, quando incide concretamente sull'esercizio di diritti in condizioni di pari dignità, integra discriminazione fondata sulla disabilità anche quando l'ente non persegua intenzionalmente un effetto lesivo. Il dato intenzionale — il dolo del gestore — non è necessario: basta l'effetto escludente.
Questo principio, elaborato in tema di barriere architettoniche, ha una portata sistematica che travalica il caso specifico: la sentenza lega tra loro tre dimensioni fondamentali — accessibilità come precondizione di cittadinanza, pari opportunità nell'accesso ai servizi pubblici e tutela della dignità relazionale; l'accessibilità non è un mero adempimento formale, ma un parametro di uguaglianza sostanziale. Applicato al contesto degli animali di assistenza, il ragionamento è diretto: negare l'accesso a una persona con disabilità che necessita del proprio cane certificato produce un effetto escludente diretto, indipendentemente dalla buona fede del gestore.
Sul piano del diritto del lavoro, la Corte di Cassazione, Sezione Lavoro, con sentenza del 14 aprile 2026, n. 9104, ha recepito integralmente la decisione della Corte di Giustizia UE nella causa C-38/24 (Bervidi) del settembre 2025. La vicenda originava dalla domanda di una lavoratrice ATAC, caregiver del figlio con grave disabilità, che aveva richiesto l'assegnazione a un turno mattutino per poterlo assistere. La Corte di Giustizia aveva accertato la legittimazione del caregiver ad attivare la tutela antidiscriminatoria prevista dalla direttiva 2000/78/CE e l'obbligo del datore di lavoro di adottare soluzioni ragionevoli: la mancata predisposizione di tali soluzioni costituisce discriminazione indiretta. La Cassazione ha recepito integralmente questa impostazione. Si riconosce così che la tutela antidiscriminatoria non può essere circoscritta alle sole persone con disabilità, ma deve estendersi anche a coloro che a tali persone sono strettamente legati e che subiscono un trattamento deteriore proprio in conseguenza del loro rapporto di cura.
Benché relativa al diritto del lavoro, questa pronuncia alimenta una riflessione più ampia: se la disabilità irradia protezione anche verso chi assiste, a fortiori non può essere tollerata l'esclusione dello strumento stesso di assistenza — sia esso un operatore umano o un animale certificato.
Sul piano sanzionatorio, il legislatore si è mosso con la proposta di legge (PDL 2153) attualmente in discussione, che mira a riformare la legge n. 37/1974. Il nuovo titolo previsto sarebbe: "Gratuità del trasporto e diritto di accesso ai luoghi pubblici e aperti al pubblico dei cani guida, di assistenza o di allerta medicale delle persone prive di vista, con disabilità o affette da malattie metaboliche gravi". Quattrocentomila euro vengono stanziati per l'istituzione del registro degli animali addestrati; le sanzioni per chi non rispetta la normativa potrebbero raddoppiare, con multe da 100 a 5.000 euro a chi si oppone all'ingresso del cane guida o di assistenza.
Una riforma attesa e necessaria. Ma che, finché non approdata a legge, lascia aperto il vuoto.
Il paradosso che merita di essere segnalato con chiarezza è il seguente: oggi un esercente che rifiuta l'accesso a una persona non vedente con cane guida commette un illecito immediatamente sanzionabile ai sensi della legge n. 37/1974. Lo stesso esercente che rifiuta l'accesso a una persona con disabilità psichica o metabolica grave con cane di assistenza certificato commette un atto potenzialmente discriminatorio ai sensi della legge n. 67/2006, ma il percorso per farlo valere è incomparabilmente più tortuoso: occorre promuovere un'azione giudiziaria, dimostrare la natura assistenziale dell'animale, provare l'effetto escludente, attendere i tempi del processo. Il tutto a carico di soggetti che per definizione si trovano già in una posizione di fragilità.
Come recita il brocardo romano, vigilantibus iura subveniunt: il diritto soccorre chi è vigile. Ma quando la vigilanza richiede risorse economiche, forza psicologica e conoscenza giuridica che molte persone con disabilità non hanno, il principio si svuota. La vera garanzia non è la tutela ex post — il giudice che sanziona il rifiuto avvenuto — ma la norma preventiva che rende il rifiuto impossibile o immediatamente sanzionabile in via amministrativa.
Come scriveva Norberto Bobbio, il problema dei diritti non è tanto enunciarli quanto proteggerli: la distanza tra la proclamazione e la garanzia effettiva è la misura reale del grado di civiltà di un ordinamento.
Il quadro attuale è quello di uno Stato che ha costruito un sistema istituzionale di riconoscimento degli IAA, ha riconosciuto la valenza terapeutica degli animali di assistenza anche in sede fiscale, ma non ha ancora tradotto questo riconoscimento in un diritto esigibile, direttamente azionabile da chiunque si veda negare l'accesso insieme al proprio animale certificato. La giurisprudenza colma le lacune, caso per caso. Ma una democrazia matura non dovrebbe delegare ai tribunali la costruzione dei diritti fondamentali.
Chiunque si trovi in una situazione di rifiuto — sia come persona con disabilità che necessita del proprio animale certificato, sia come operatore IAA che si vede impedire l'accesso a strutture pubbliche o private — ha oggi a disposizione strumenti giuridici concreti, anche in assenza della riforma. L'azione antidiscriminatoria ex legge n. 67/2006 è uno di essi: rapida, non richiedente l'inversione dell'onere della prova a sfavore del ricorrente, e capace di produrre sia l'ordine di cessazione del comportamento discriminatorio sia il risarcimento del danno. Conoscerla è il primo passo.
Redazione - Staff Studio Legale MP
