Un circo arriva in città. Il Comune vorrebbe vietarlo, i cittadini firmano petizioni, le associazioni denunciano. Eppure lo spettacolo si tiene lo stesso. Non perché manchi una legge, ma perché quella legge, dopo tre anni, non è mai stata resa operativa. È questo il paradosso giuridico che attraversa oggi l'intera disciplina degli animali nei circhi: una riforma scritta, mai applicata, e un sistema che nel frattempo produce pronunce tra loro contraddittorie, lasciando aperte questioni pratiche e penali di rilevante spessore.
Il quadro normativo: una legge sospesa nel vuoto
La legge 15 luglio 2022, n. 106 — il cosiddetto Codice dello Spettacolo — prevedeva, tra le sue deleghe, il graduale superamento dell'uso degli animali nei circhi e negli spettacoli viaggianti. L'attuazione avrebbe dovuto avvenire mediante decreto legislativo entro nove mesi dall'approvazione, vale a dire già entro il febbraio 2023. Non è mai accaduto. Il termine è stato prorogato una prima volta al 18 agosto 2024, poi al 18 agosto 2025. Da ultimo, con un disegno di legge approvato in Consiglio dei Ministri e poi convertito dal Parlamento, la scadenza è stata ulteriormente rinviata al 31 dicembre 2026. Si tratta della terza proroga consecutiva, che allontana l'attuazione concreta della norma a quasi quattro anni dalla sua approvazione.
Il Senato ha approvato questo terzo rinvio con 56 voti favorevoli e 47 contrari. La Camera ha poi confermato la scelta, completando l'iter. Nel frattempo, la l. 18 marzo 1967, n. 337 — mai abrogata — continua a riconoscere la funzione sociale dei circhi equestri e dello spettacolo viaggiante, rendendo tuttora lecita l'attività circense con animali sul territorio nazionale.
Si materializza qui ciò che il brocardo summum ius summa iniuria aveva già intuito: la perfezione formale di un sistema normativo può tradursi, nei fatti, nella sua negazione sostanziale. Una legge approvata, mai applicata, ripetutamente prorogata, produce un ordinamento in cui il diritto scritto e il diritto vissuto divergono in modo sempre più stridente.
Il conflitto tra penale e amministrativo: due giurisdizioni, due risposte opposte
Mentre il legislatore prorogava, le aule giudiziarie hanno prodotto risposte nette e, per certi versi, inconciliabili. È qui che la questione si fa giuridicamente densa.
Sul versante penale, la Corte di Cassazione, Sezione III penale, con la sentenza n. 2372, depositata il 21 gennaio 2025, ha rigettato il ricorso dei titolari di un circo dove erano stati trovati cavalli e altri animali in condizioni di malnutrizione e sofferenza etologica. La Suprema Corte ha confermato la condanna per il reato di maltrattamento di animali ex art. 544-ter c.p., chiarendo che non è necessaria la sevizia diretta: è sufficiente che la detenzione degli animali non sia compatibile con le loro qualità etologiche, con insorgenza di comportamenti ripetitivi, malattie psicofisiche ed evidenti segni di disagio incontrovertibilmente connessi all'ambiente di custodia. La pronuncia ha rigettato come inammissibile il ricorso avverso la sentenza della Corte d'Appello di Cagliari, Sezione Distaccata di Sassari, che a sua volta aveva confermato la condanna del Tribunale di Tempio Pausania a quattro mesi di reclusione dei due titolari. Il principio è chiaro: la modalità ordinaria di detenzione degli animali nei circhi può integrare il reato di cui all'art. 544-ter c.p. anche in assenza di atti di violenza esplicita.
Questa sentenza ha prodotto una conseguenza concreta sul piano amministrativo: il Ministero della Cultura ha avviato il procedimento di revoca dei finanziamenti pubblici al circo condannato — contributi erogati tramite il Fondo Nazionale per lo Spettacolo dal Vivo che, tra il 2023 e il 2024, erano ammontati a oltre 130.000 euro. Una decisione fondata sull'art. 12-quater del d.l. n. 8/2017 e sul divieto di finanziare soggetti condannati definitivamente per delitti contro il sentimento per gli animali. Il TAR del Lazio ha rigettato il ricorso del circo interessato avverso questo diniego.
Sul versante amministrativo, tuttavia, il quadro è assai meno lineare. Il Consiglio di Stato, Sezione IV, con la sentenza del 30 settembre 2025, n. 7610, ha ribaltato la pronuncia del TAR Lombardia (sentenza n. 1571/2023), che aveva ritenuto legittimo il regolamento del Comune di Milano il quale, richiamando le Linee guida CITES del 2006, aveva vietato la detenzione di un elefante nell'ambito di uno spettacolo circense. Palazzo Spada ha annullato la norma regolamentare comunale e i provvedimenti basati su di essa, fondando la propria decisione su due principi: la riforma dell'art. 9 della Costituzione (entrata in vigore il 9 marzo 2022) ha attribuito alla tutela degli animali il rango di principio costituzionale rientrante nella competenza legislativa esclusiva dello Stato; in assenza di una legge quadro attuativa di tale disposizione costituzionale, o di linee guida formalmente approvate dal Ministero competente, il Comune non può surrogarsi allo Stato imponendo divieti autonomi che eccedano il perimetro delle mere norme statali vigenti. Il Comune di Milano aveva, pertanto, illegittimamente scavalcato le proprie competenze.
La sentenza del Consiglio di Stato non equivale a un via libera generale: lo stesso Palazzo Spada ha precisato che l'annullamento del regolamento milanese non implica la legittimità degli spettacoli circensi con animali in assoluto, ma semplicemente che quella specifica forma di divieto comunale era priva di base normativa statale adeguata. Eppure, nella pratica, l'effetto è paralizzante: i Comuni che volessero opporsi all'insediamento di circhi con animali sul proprio territorio si trovano oggi privi di strumenti giuridici autonomi. Possono operare solo nei limiti delle norme statali vigenti, le quali — come abbiamo visto — non prevedono ancora alcun divieto effettivo.
La contraddizione è palmare e merita una riflessione critica che va oltre il semplice resoconto. La Cassazione penale afferma che la detenzione ordinaria di animali nei circhi può integrare un reato. Il Consiglio di Stato afferma che i Comuni non possono vietare quella stessa detenzione. Lo Stato centrale continua a prorogare il decreto attuativo che risolverebbe il conflitto. Ne risulta una zona grigia in cui condotte astrattamente perseguibili sul piano penale rimangono prive di ostacoli sul piano amministrativo e preventivo. È la fotografia di un ordinamento che ha costituzionalizzato la tutela degli animali (art. 9 Cost., novellato nel 2022) senza aver ancora dotato quella tutela di un apparato normativo secondario coerente e operativo. Come ha osservato Luigi Ferrajoli, il diritto moderno si caratterizza per la distanza strutturale tra validità delle norme e loro effettività: questa distanza, nel caso dei circhi, è diventata un abisso.
Va segnalato un ulteriore elemento di rilievo: in parallelo alle vicende giudiziarie, la legge che ha convertito la terza proroga ha anche introdotto una discussione parlamentare su emendamenti che miravano a eliminare i divieti — già operativi dal 2022 — di nuove acquisizioni di animali esotici e di riproduzione in gabbia. Quei divieti erano tra le pochissime norme immediatamente efficaci del d.lgs. n. 135/2022. La loro soppressione avrebbe segnato un passo indietro anche rispetto a quanto già acquisito: emblematica, in tal senso, era stata la vicenda del sequestro di due leoni e due tigri detenuti senza autorizzazione da un circo a Fasano nel luglio 2025, operato dai Carabinieri del CITES di Bari proprio in applicazione di quelle norme.
Cosa può fare concretamente chi — privato cittadino, associazione o ente locale — vuole intervenire di fronte a una situazione di maltrattamento animale in contesto circense? Sul piano penale, è possibile presentare denuncia-querela per il reato di cui all'art. 544-ter c.p., producendo documentazione tecnica o veterinaria che attesti comportamenti etologicamente incompatibili con il benessere dell'animale. La giurisprudenza della Cassazione (sent. 2372/2025) ha abbassato la soglia probatoria richiesta, rendendo rilevante anche la sola condizione ambientale di detenzione. Sul piano amministrativo, i Comuni possono legittimamente intervenire in materia di sicurezza pubblica, igiene e individuazione delle aree di insediamento, ma non possono — allo stato attuale — imporre divieti sostanziali sugli animali ammissibili. Per le associazioni di protezione animale riconosciute ai sensi della legge n. 189/2004, resta aperta la strada della costituzione di parte civile nei procedimenti penali e del ricorso amministrativo avverso provvedimenti autorizzativi eventualmente illegittimi per vizi di procedura.
Il 31 dicembre 2026 è la data entro cui il decreto attuativo della l. 106/2022 dovrebbe essere definitivamente adottato. Se anche questa scadenza venisse mancata — o se il decreto fosse approvato in forma attenuata rispetto alle intenzioni originarie — il sistema normativo sulla tutela degli animali negli spettacoli continuerebbe a produrre quella che Gustavo Zagrebelsky definirebbe una Costituzione senza attuazione: una carta di principi che rimane muta di fronte alla realtà quotidiana. Il principio della tutela costituzionale degli animali, introdotto con la riforma dell'art. 9, attende ancora il momento in cui cessi di essere soltanto un principio.
Redazione - Staff Studio Legale MP
