Un'impresa che ha investito milioni in un nuovo impianto industriale si vede notificare dalla Provincia, a procedimento già avviato, che la modifica comunicata — ritenuta internamente "non sostanziale" — viene riqualificata come sostanziale, con conseguente obbligo di ricominciare da capo l'intero iter autorizzativo. Oppure: un gestore di discarica che, convinto di avere ancora una VIA valida, richiede il rinnovo dell'AIA per le fasi successive dell'impianto, e si sente rispondere che il titolo di compatibilità ambientale è decaduto. Questi non sono casi di scuola: sono le questioni che negli ultimi mesi hanno attraversato i corridoi dei TAR e del Consiglio di Stato, ridisegnando i confini operativi del sistema autorizzatorio ambientale italiano.
Capire dove finisce la discrezionalità della pubblica amministrazione e dove inizia il vizio di legittimità impugnabile è oggi una competenza indispensabile per chiunque operi nel settore produttivo, energetico o edilizio.
Il sistema VIA-VAS-AIA: struttura normativa e ruolo della discrezionalità tecnica
Il quadro di riferimento è il D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (Codice dell'Ambiente), che nella Parte II disciplina le procedure di Valutazione di Impatto Ambientale (VIA), Valutazione Ambientale Strategica (VAS) e Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA). Questi tre strumenti non sono paralleli ma spesso intrecciati: un progetto può richiedere tutte e tre le procedure, e un vizio in una di esse si ripercuote inevitabilmente sulle altre.
La VIA valuta gli effetti ambientali di singoli progetti; la VAS si applica a piani e programmi di livello generale; l'AIA autorizza l'esercizio di impianti industriali ad alto potenziale inquinante, concentrando in un unico atto le autorizzazioni a emettere inquinanti in aria, acqua e suolo. Lex specialis derogat generali: ciascuno dei tre strumenti ha una disciplina propria, con procedimenti, soggetti competenti e termini diversi, e l'errore più comune è quello di confonderne le regole.
Il nodo interpretativo più delicato riguarda la discrezionalità tecnica della PA nei procedimenti ambientali. Il Consiglio di Stato ha costantemente affermato che la valutazione di impatto ambientale rientra nell'alveo della discrezionalità tecnica, e che il sindacato giurisdizionale è possibile ma limitato al controllo della logicità, coerenza e adeguatezza della motivazione, senza che il giudice possa sostituire il proprio giudizio a quello dell'amministrazione sul merito tecnico. Questo principio non equivale però a una patente di intangibilità del provvedimento: là dove emergano vizi procedurali, omissioni istruttorie o motivazioni contraddittorie, il ricorso al TAR rimane uno strumento efficace.
La questione della impugnabilità autonoma della VIA rispetto al provvedimento finale è stata affrontata da Consiglio di Stato, Sez. IV, 29 dicembre 2025, n. 10354. Con questa pronuncia il Consiglio di Stato ha chiarito che la valutazione di impatto ambientale può essere impugnata separatamente e in via autonoma rispetto agli ulteriori atti del procedimento autorizzativo, fissando un principio che ha immediato impatto pratico: i soggetti portatori di interessi ambientali — associazioni, comitati di cittadini, enti locali — devono fare attenzione ai termini di impugnazione della VIA come atto autonomo, senza attendere il provvedimento conclusivo. Diversamente, rischiano la decadenza dall'azione.
Sul versante dell'AIA, la pronuncia più attesa degli ultimi mesi è Consiglio di Stato, Sez. IV, 29 dicembre 2025, n. 10353. Il caso riguardava un impianto industriale per il quale era stata richiesta la modifica dell'AIA già rilasciata: il Consiglio di Stato ha affrontato il tema se l'autorizzazione delle modifiche AIA fosse subordinata alla preventiva adozione dell'Elaborato Rischi di Incidenti Rilevanti (ERIR), chiarendo i presupposti procedimentali per la legittimità del provvedimento modificativo. La sentenza, emessa dalla Sezione IV presieduta dal Cons. Luca Monteferrante, è già diventata un punto di riferimento per chi si occupa di impianti soggetti alla disciplina Seveso.
I fronti aperti: modifiche non sostanziali, silenzio e termini di efficacia della VIA
Un secondo filone giurisprudenziale di grande interesse pratico riguarda le modifiche non sostanziali agli impianti AIA. Come noto, ai sensi dell'art. 29-nonies del D.Lgs. 152/2006, il gestore che intende apportare modifiche non sostanziali all'impianto è tenuto a comunicarle all'autorità competente, la quale ha sessanta giorni per rilevare se si tratti invece di una modifica sostanziale. Trascorso tale termine, il gestore può procedere.
Questa disciplina ha però sollevato un problema cruciale: il decorso del termine equivale a un silenzio-assenso? La risposta che si era consolidata in giurisprudenza era negativa — perché in materia ambientale il silenzio-assenso è escluso dall'art. 20, comma 4, della legge n. 241/1990 — ma la questione ha acquisito una dimensione europea quando il TAR Lombardia, con ordinanza 3 giugno 2025, n. 506, ha rimesso alla Corte di Giustizia dell'Unione Europea una questione pregiudiziale sull'interpretazione dell'art. 20, par. 2, della Direttiva 2010/75/UE sulle emissioni industriali. Il dubbio sollevato dai giudici milanesi è se la normativa italiana sul silenzio nelle modifiche non sostanziali sia compatibile con il diritto unionale. Si tratta di un rinvio pregiudiziale destinato a ridisegnare gli equilibri tra gestore, amministrazione e tutela ambientale su scala europea: la pronuncia della Corte di Giustizia, attesa nei prossimi mesi, potrebbe avere effetti dirompenti sull'intero sistema nazionale.
Parallelamente, il Consiglio di Stato con sentenza 23 giugno 2025, n. 5466, ha affrontato il tema dei termini di efficacia della VIA e delle conseguenze della loro scadenza sul rinnovo dell'AIA. Nel caso esaminato, una società aveva ottenuto la VIA nel 2011 per una discarica e aveva avviato solo la prima delle tre fasi previste. Al momento di chiedere il rinnovo dell'AIA per le fasi 2 e 3, la Regione aveva opposto la decadenza della VIA originaria. Il Consiglio di Stato ha dovuto rispondere a una domanda di grande impatto pratico: può il semplice avvio parziale del progetto considerarsi "realizzazione" sufficiente a mantenere viva la VIA? La risposta ha chiarito il rapporto tra fasi esecutive e continuità degli strumenti autorizzatori, confermando che la scadenza della VIA determina effetti ostativi che non possono essere superati con un semplice aggiornamento dell'AIA, ma richiedono una nuova procedura di valutazione di impatto.
Sempre nella galassia AIA, il Consiglio di Stato, con sentenza 29 gennaio 2026, n. 778, si è pronunciato su un profilo apparentemente tecnico ma di grande rilevanza economica: la certificazione UNI EN ISO 14001 e il suo effetto sulla durata dell'autorizzazione. Ai sensi dell'art. 29-octies, comma 9, del D.Lgs. 152/2006, l'impianto che al momento del rilascio dell'AIA sia certificato ISO 14001 beneficia di una durata di dodici anni invece degli ordinari otto. Il Consiglio di Stato ha stabilito che eventuali sospensioni dell'impianto o dell'autorizzazione non incidono sul beneficio dei dodici anni, e che ciò che rileva è esclusivamente il possesso della certificazione al momento del rilascio dell'AIA. Una conclusione che rafforza la certezza giuridica per le imprese virtuose, e che premia chi investe in sistemi di gestione ambientale certificati.
Sul versante della VIA come atto impugnabile, il TAR Veneto, con la pronuncia 25 febbraio 2026, ha ribadito che, nel procedimento di VIA, l'autorità procedente che intenda discostarsi dai pareri tecnico-scientifici espressi dagli enti coinvolti nel procedimento deve fornire una motivazione specifica e adeguata, pena l'illegittimità del provvedimento per difetto di istruttoria. Il sindacato del giudice amministrativo, pur nei limiti della discrezionalità tecnica, riguarda proprio la tenuta logica e la coerenza di questa motivazione.
Cosa fare concretamente: termini, vizi e strategie difensive
Per le imprese che si trovano a fronteggiare un provvedimento AIA, VIA o VAS ritenuto illegittimo, occorre muoversi con rapidità e metodo. Il termine ordinario per il ricorso al TAR è di sessanta giorni dalla piena conoscenza dell'atto, che in materia ambientale decorre — attenzione — non necessariamente dalla pubblicazione in Gazzetta Ufficiale ma anche dalla comunicazione individuale o dalla pubblicazione nell'albo dell'ente, a seconda della modalità adottata. Un errore nel computo dei termini preclude definitivamente l'accesso alla tutela.
I vizi più frequentemente accolti dalla giurisprudenza in questa materia sono: il difetto di istruttoria (quando la PA non ha acquisito o non ha valutato adeguatamente le osservazioni tecniche presentate in sede procedimentale); la motivazione contraddittoria o apodittica (particolarmente rilevante quando il provvedimento si discosta dai pareri degli enti tecnici senza spiegarne le ragioni); la violazione del principio del contraddittorio procedimentale (soprattutto nelle fasi di riesame o modifica dell'AIA, dove la giurisprudenza esige che il gestore sia coinvolto attivamente); e infine il vizio di incompetenza, che emerge nelle frequenti controversie sulla ripartizione di attribuzioni tra Stato, Regione e Provincia nei procedimenti AIA.
Per le associazioni ambientaliste e i comitati di cittadini, la legittimazione al ricorso in materia di VIA e AIA è riconosciuta dalla giurisprudenza — con alcune limitazioni — sulla base dell'art. 309 e ss. del D.Lgs. 152/2006 e della Convenzione di Aarhus, ratificata dall'Italia con legge 16 marzo 2001, n. 108. Anche in questo caso, tuttavia, il rispetto dei termini è fondamentale: la sentenza Cons. Stato n. 10354/2025 sopra richiamata ribadisce con chiarezza che l'impugnazione della VIA deve avvenire non appena l'atto sia conoscibile, senza attendere provvedimenti successivi.
Il filosofo del diritto Norberto Bobbio scriveva che «il problema fondamentale dello Stato di diritto non è quello di sapere chi deve avere il potere, ma di sapere come limitarlo». In nessun campo come in quello del diritto ambientale questa riflessione trova piena incarnazione: le procedure di VIA, VAS e AIA sono — o dovrebbero essere — il luogo dove il potere discrezionale dell'amministrazione si incontra con la partecipazione dei privati e con i diritti delle comunità, in un equilibrio che solo un controllo giurisdizionale effettivo può garantire. Quando quell'equilibrio si rompe, il ricorso al giudice amministrativo non è un atto di opposizione alla tutela ambientale: è lo strumento che consente di ripristinare la legalità del procedimento e, con essa, la credibilità del sistema autorizzatorio nel suo complesso.
Redazione - Staff Studio Legale MP
