Una famiglia su tre che presenta domanda di indennità di accompagnamento riceve un diniego o, dopo anni di pagamento regolare, si vede notificare una sospensione o una richiesta di restituzione degli importi percepiti. La prestazione assistenziale più nota del sistema italiano — quella introdotta dalla legge 11 febbraio 1980, n. 18 per chi non è in grado di deambulare senza aiuto permanente o di compiere gli atti quotidiani della vita senza assistenza continua — è anche quella più contrastata sul piano amministrativo. La ragione è strutturale: la norma usa concetti elastici («impossibilità», «assistenza continua», «atti quotidiani») che l'INPS tende a interpretare in senso restrittivo, mentre la giurisprudenza, da decenni, li legge in modo progressivamente più ampio. Il divario tra le due letture è il terreno fertile del contenzioso.
La domanda che molte famiglie si pongono, dopo aver ricevuto un verbale negativo, è se valga la pena impugnarlo. La risposta, alla luce degli orientamenti più recenti, è quasi sempre affermativa. Ma per costruire un ricorso efficace occorre conoscere su quale profilo si è sbagliata la Commissione — e su quale profilo la Cassazione ha già dato ragione a chi si trovava nella stessa situazione.
Il criterio della supervisione continua: la svolta della Cassazione del 2025
Il caso più frequente di diniego ingiusto riguarda le persone che camminano, ma lo fanno in modo precario: con andatura instabile, rischio elevato di cadute, incapacità di spostarsi in sicurezza senza che qualcuno sia presente e pronto a intervenire. L'INPS, in questi casi, tende a escludere il requisito dell'«impossibilità di deambulare senza l'aiuto permanente di un accompagnatore», valorizzando la residua capacità motoria del richiedente. La logica è meccanica: se la persona muove i passi, non è «impossibilitata».
Questo approccio è stato esplicitamente smontato dalla Corte di Cassazione, Sezione Lavoro, con l'ordinanza n. 28212 del 23 ottobre 2025. Il caso traeva origine da una decisione del Tribunale di Macerata che aveva negato l'indennità agli eredi di un richiedente, la cui documentazione sanitaria descriveva «andatura a piccoli passi, rischio elevato di cadute e necessità di aiuto o supervisione in tutte le attività che comportano spostamenti». La Suprema Corte ha accolto il ricorso, affermando un principio destinato ad avere impatto su un numero molto elevato di domande: la supervisione continua nella deambulazione equivale, a tutti gli effetti giuridici, alla necessità di aiuto permanente richiesta dalla legge. Chi non può spostarsi in modo autonomo e sicuro senza la costante presenza di un accompagnatore — anche se non ha bisogno di essere fisicamente sorretto ad ogni passo — soddisfa il requisito previsto dalla legge n. 18/1980. La Corte ha altresì precisato che la residua autonomia funzionale, valutata tramite scale come quella di Barthel, non può essere utilizzata per escludere il diritto alla prestazione quando il requisito in discussione è quello dell'impossibilità di deambulare in condizioni di sicurezza.
Questa pronuncia ha un'estensione pratica enorme: interessa soprattutto gli anziani con patologie neurologiche (Parkinson, demenza vascolare), con fratture recenti e osteoporosi grave, con problemi di equilibrio documentati. Sono categorie che in passato si vedevano sistematicamente negare la domanda, pur in presenza di un bisogno assistenziale reale e di un rischio oggettivo per la propria incolumità.
Vale la pena riflettere su un aspetto spesso trascurato: la Corte non ha creato un diritto nuovo, ma ha semplicemente letto la norma — quella del 1980, invariata — in coerenza con la sua ratio. La legge non dice «impossibilità fisica assoluta di muovere le gambe»; dice «impossibilità di deambulare senza l'aiuto permanente di un accompagnatore». Il significato di quella parola — accompagnatore — implica già la presenza costante di un'altra persona. Chi necessita di questa presenza per muoversi in sicurezza è, per definizione, incapace di deambulare in modo autonomo. Come scrisse Rudolf von Jhering, il diritto non è una formula astratta, ma uno strumento al servizio della vita: quando la formula rischia di tradire la vita, spetta all'interpretazione riportarla alla sua funzione. La Cassazione, con questa ordinanza, ha fatto esattamente questo.
La sospensione per ricovero: un'arma spuntata se usata in modo automatico
Il secondo fronte di contenzioso riguarda la sospensione dell'indennità durante il ricovero. L'art. 1, ultimo comma, della legge n. 18/1980 prevede che gli invalidi ricoverati gratuitamente in istituto non abbiano diritto all'indennità. La norma è chiara nelle intenzioni — evitare duplicazioni di spesa pubblica quando l'assistenza personale è già garantita dalla struttura — ma la sua applicazione concreta è tutt'altro che automatica, e su questo punto la giurisprudenza ha costruito una serie di paletti precisi.
In primo luogo, la sospensione scatta solo per ricoveri gratuiti, a totale carico di ente pubblico, di durata superiore a ventinove giorni consecutivi. Il trattamento in day hospital non costituisce ricovero ai fini della sospensione. Se il beneficiario partecipa anche solo parzialmente al costo della retta con quota propria, l'indennità non va sospesa.
In secondo luogo, e questo è il profilo più rilevante per il contenzioso attuale, il ricovero presso una struttura pubblica non equivale automaticamente all'erogazione di un'assistenza piena e sostitutiva dell'accompagnatore. L'INPS richiede spesso la restituzione degli importi percepiti durante il ricovero trattando il caso come indebito oggettivo ex art. 2033 c.c. Ma questo approccio è stato criticato dalla giurisprudenza: come affermato dall'ordinanza della Corte di Cassazione n. 31682 del 26 ottobre 2022, il beneficio economico deve essere riconosciuto anche al ricoverato presso ospedale pubblico quando si dimostra che la struttura non esaurisce tutte le forme di assistenza di cui il paziente necessita per la vita quotidiana. Il ricovero ospedaliero non è, sic et simpliciter, equivalente al «ricovero in istituto» previsto dalla legge. La prova che l'assistenza ospedaliera non è esaustiva — e che un familiare o un privato deve integrarla — è onere che il beneficiario ha interesse a documentare, preferibilmente già al momento del ricovero.
Il punto pratico è dunque questo: non basta ricevere una lettera dell'INPS che chiede la restituzione delle somme erogate durante la degenza per dover restituire. Occorre verificare se il ricovero era gratuito al cento per cento, se ha superato la soglia dei ventinove giorni, e soprattutto se la struttura garantiva effettivamente tutta l'assistenza necessaria alla persona ricoverata. In molti casi la risposta è negativa, e il diniego di restituzione è difendibile in sede giudiziaria.
Un terzo scenario, spesso sottovalutato, riguarda i Comuni che computano l'indennità di accompagnamento come reddito disponibile per negare o ridurre integrazioni di retta nelle RSA. Nel febbraio 2026 la giurisprudenza amministrativa ha ribadito con decisione che questo comportamento è illegittimo: l'indennità di accompagnamento è una prestazione esente da IRPEF, concepita per compensare una grave inabilità personale, e il decreto-legge n. 42 del 2016 stabilisce chiaramente che essa non rientra nel calcolo ISEE. Gli enti locali non possono introdurre criteri alternativi o aggiuntivi a quelli normativamente previsti. Qualsiasi diniego di integrazione retta fondato sull'inclusione dell'indennità tra i redditi è potenzialmente impugnabile davanti al giudice amministrativo.
Sul piano del contenzioso previdenziale, è importante ricordare che il ricorso giudiziario in materia di invalidità civile è preceduto obbligatoriamente dall'Accertamento Tecnico Preventivo disciplinato dall'art. 445-bis c.p.c. Si tratta di un procedimento in cui un consulente tecnico nominato dal tribunale rivaluta le condizioni sanitarie del richiedente: solo in caso di contestazione delle conclusioni del CTU si apre il giudizio vero e proprio, che si conclude con sentenza inappellabile. Questo strumento è spesso sottoutilizzato, anche perché le famiglie non sanno che i termini per impugnare il diniego sono perentori: in generale, il ricorso all'accertamento preventivo va proposto nel rispetto dei termini di prescrizione del diritto, che per le prestazioni assistenziali è ordinariamente quinquennale, ma la decorrenza della prestazione è sempre ancorata alla data di presentazione della domanda originaria, non alla data della sentenza. Presentare la domanda tempestivamente — anche quando l'esito appare incerto — è quindi una scelta di tutela, non solo procedurale.
Come insegna il brocardo vigilantibus iura subveniunt, il diritto assiste chi non resta inerte: attendere o rassegnarsi a un verbale negativo significa, nella maggior parte dei casi, perdere mesi di arretrati che, per legge, decorrono dal primo giorno del mese successivo alla presentazione della domanda amministrativa.
Il quadro normativo sta peraltro attraversando una fase di transizione significativa. Il decreto legislativo 3 maggio 2024, n. 62, ha avviato una riforma profonda dell'accertamento della disabilità, che introduce un modello di valutazione ispirato alla classificazione ICF dell'Organizzazione Mondiale della Sanità, superando il tradizionale paradigma esclusivamente medico-legale per adottare un approccio bio-psico-sociale. La sperimentazione, partita nel 2025 in nove province, si è ampliata progressivamente: dal 1° marzo 2026 il nuovo modello è operativo in quaranta ulteriori province, con l'entrata a regime nazionale prevista per il 1° gennaio 2027. Nelle province coinvolte, il certificato medico introduttivo trasmesso dal medico curante avvia automaticamente l'intero procedimento, senza che il cittadino debba presentare una domanda amministrativa separata. Per le patologie oncologiche, i tempi di accertamento nelle aree sperimentali sono ridotti a quindici giorni.
Questa riforma, quando sarà a regime, cambierà le coordinate del contenzioso: una valutazione più articolata, che tenga conto del contesto sociale e ambientale della persona e non solo della percentuale di invalidità, dovrebbe ridurre lo spazio per i dinieghi basati su letture meccaniche della norma. Ma fino al 2027, per chi vive nei territori non ancora coinvolti dalla sperimentazione, le regole vecchie restano vigenti — e il contenzioso continuerà ad essere lo strumento principale di tutela per chi si vede negare ciò a cui ha diritto.
Il dato strutturale, in definitiva, è questo: la distanza tra l'approccio amministrativo dell'INPS e la lettura giurisprudenziale non è casuale né episodica. È il riflesso di un sistema in cui la norma — scritta nel 1980, concepita per tutelare le persone più fragili — è rimasta invariata, mentre la società e le patologie che produce sono profondamente cambiate. I giudici, con pronunciamenti come quello del 23 ottobre 2025, stanno svolgendo un lavoro di aggiornamento interpretativo che la legge non ha ancora compiuto in via legislativa. Questo lascia aperto uno spazio di incertezza che, per le famiglie, si traduce in dinieghi contestabili. Conoscere questo spazio è il primo passo per non rinunciarvi.
Redazione - Staff Studio Legale MP
