Immaginate un ufficio comunale che, nel giro di tre settimane, riceve quindici istanze di accesso civico generalizzato dalla stessa persona: documenti di bilancio, delibere di giunta, contratti di servizio, fascicoli di personale, atti istruttori di procedimenti ancora pendenti. Ogni istanza è formalmente corretta, invoca il d.lgs. n. 33/2013, e pretende risposta entro trenta giorni. L'ufficio legale dell'ente si trova di fronte a una domanda che, nella pratica quotidiana, non trova risposta semplice: cedere e produrre tutto, oppure opporre diniego — e su quali basi?
Il tema dell'accesso civico generalizzato come strumento di pressione o di ostruzione verso l'ente pubblico è oggi uno dei fronti più delicati del contenzioso amministrativo. Non riguarda solo il tradizionale accesso documentale ex art. 22 della L. n. 241/1990, che presuppone un interesse diretto, concreto e attuale del richiedente. Riguarda la forma più pervasiva e problematica: il FOIA italiano, introdotto con il d.lgs. n. 97/2016, che consente a chiunque, senza obbligo di motivare la propria richiesta, di accedere a dati e documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni. Un diritto fondamentale di democrazia partecipativa, ma — come ogni diritto — non assoluto e non illimitato.
Il quadro normativo e i tre livelli di accesso
Prima di affrontare la difesa dell'ente, è indispensabile padroneggiare la tripartizione che oggi governa la materia. Il primo livello è l'accesso documentale classico (artt. 22-28, L. 241/1990): richiede la dimostrazione di un interesse giuridicamente rilevante, consente ostensione di atti specifici, e il silenzio per trenta giorni equivale a diniego impugnabile con rito speciale ex art. 116 c.p.a. Il secondo livello è l'accesso civico semplice (art. 5, co. 1, d.lgs. 33/2013): azionabile solo per i documenti oggetto di obbligo di pubblicazione, serve a far adempiere la PA ai propri doveri di trasparenza. Il terzo — e più problematico — livello è l'accesso civico generalizzato (art. 5, co. 2, d.lgs. 33/2013), il FOIA italiano: non richiede motivazione, si estende a qualsiasi dato o documento non soggetto a specifiche esclusioni, e il silenzio per trenta giorni non equivale a diniego ma — questo è un punto cruciale — a silenzio-inadempimento.
Su questo ultimo punto si è pronunciato recentemente il Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 23 aprile 2026, n. 3159, Pres. F. Caringella, Est. A. Fasano. La pronuncia ha chiarito un principio processuale di grande importanza: il giudizio instaurato avverso il diniego o il silenzio sull'istanza di accesso civico generalizzato è finalizzato all'accertamento della spettanza del diritto di accesso, prescindendo dalla correttezza delle ragioni addotte dall'amministrazione. In altri termini, il giudice amministrativo non si limita a sindacare se il diniego fosse motivato correttamente, ma valuta direttamente nel merito se il diritto spetti o meno. Questo ha conseguenze decisive per la strategia processuale dell'ente resistente, che non può limitarsi a difendere la propria motivazione formale, ma deve dimostrare l'inesistenza del diritto in capo al richiedente.
La stessa sentenza n. 3159/2026 ha confermato un limite operativo che gli uffici legali degli enti devono conoscere a fondo: il diniego di istanze massive plurime è non solo legittimo, ma in certi casi doveroso. Il principio, già enunciato dall'Adunanza Plenaria n. 10/2020, è stato riaffermato: il rigetto è ammissibile — anzi doveroso — quando le richieste, concentrate in un ristretto arco temporale, siano riconducibili a un unico centro di interesse, o quando risultino talmente onerose da interferire con il buon andamento dell'azione amministrativa. Come ricordava il brocardo romano, vigilantibus iura subveniunt: il diritto tutela chi lo esercita con diligenza e correttezza, non chi lo usa come strumento di pressione sistematica.
In questa stessa direzione si muove il Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 30 dicembre 2025, n. 10433, Pres. F. Caringella, Rel. A. Urso, che ha espressamente statuito l'inammissibilità dell'istanza di accesso civico generalizzato che si presenti massiva ed eccessivamente sproporzionata. La proporzionalità tra la richiesta e le capacità operative dell'ente non è un dettaglio procedurale, ma un limite intrinseco al diritto stesso: un'istanza che imporrebbe all'amministrazione un carico irragionevole di lavoro, idoneo a paralizzare l'attività ordinaria, non merita tutela giurisdizionale.
Vi è poi un terzo profilo giurisprudenziale rilevante per la difesa degli enti. Il TAR Piemonte, Sez. II, sentenza 6 maggio 2026, n. 1003, ha affrontato il caso di un ente (un'azienda sanitaria) che aveva opposto diniego a un'istanza definita "generica ed esplorativa", avente ad oggetto un complesso non individuato di atti di cui non si conosceva neppure la consistenza. Il Tribunale ha accolto il ricorso del richiedente — condannando l'ASL alle spese — evidenziando però in modo netto il perimetro: l'istanza era comunque motivata da uno specifico rapporto convenzionale già instaurato tra le parti, con un nesso strumentale identificabile. La decisione insegna quindi, per contrasto, che l'assenza di qualsiasi nesso tra i documenti richiesti e una finalità conoscitiva concreta è il terreno sul quale l'ente può e deve resistere.
La strategia difensiva dell'ente: errori da evitare e mosse corrette
Nella pratica quotidiana degli uffici legali degli enti pubblici, il primo errore è quello di trattare ogni istanza FOIA come uguale alle altre. Non lo sono. L'ente deve distinguere: se l'istanza è generica e non indica i documenti in modo sufficientemente determinato, si può e deve invitare il richiedente — tramite interlocuzione tempestiva — a riformularla, senza che questo interrompa il termine di trenta giorni. Se l'istanza è massiva e plurima, il responsabile dell'ufficio deve documentare il carico operativo che imporrebbe, e motivare il diniego in base al criterio di proporzionalità. Se l'istanza riguarda documenti coperti da limiti di legge — riservatezza di terzi, ordine pubblico, procedimenti disciplinari o penali in corso, segreto industriale — il diniego deve essere analitico, con riferimento puntuale alla norma di esclusione applicabile.
Il secondo errore è opporre il silenzio, pensando che equivalga a diniego. Come chiarito dalla giurisprudenza, nel FOIA il silenzio è silenzio-inadempimento, non silenzio-rigetto: il ricorrente può agire ex art. 117 c.p.a. sul silenzio, e il giudice entrerà nel merito. È più solido — e processualmente più difendibile — emettere un provvedimento espresso, anche negativo, con motivazione accurata.
Il terzo errore, forse il più sottile, riguarda il fronte del riesame interno. Nelle controversie FOIA, il richiedente che si vede opporre il diniego ha diritto di ricorrere al RPCT (Responsabile della Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza) dell'ente, che deve pronunciarsi entro venti giorni, sentito eventualmente il Garante per la protezione dei dati personali. Questo passaggio — spesso trascurato — è un filtro deflattivo prezioso che può evitare il contenzioso giurisdizionale. Il Ministero della Giustizia, con le nuove Linee guida emanate il 30 dicembre 2025, ha aggiornato le procedure operative per la gestione di questo riesame interno, ribadendo tempi e modalità per una risposta che tuteli sia la trasparenza sia le esigenze organizzative dell'ente.
Vale la pena ricordare, su questo terreno così tecnico ma così umano, le parole di Luigi Einaudi: "Conoscere per deliberare". La trasparenza non è un fine in sé, ma uno strumento di partecipazione democratica. Come scriveva Gustavo Zagrebelsky, il diritto non è mai solo tecnica: è la forma che le società danno ai propri valori. Quando l'accesso civico viene esercitato per conoscere davvero — per controllare l'uso delle risorse pubbliche, per partecipare, per comprendere — merita ogni tutela. Quando diventa strumento di pressione, di intralcio o di ricerca esplorativa senza oggetto, l'ente ha non solo la facoltà ma il dovere di resistere.
Il contenzioso in materia di accesso civico generalizzato è destinato a crescere ulteriormente, anche in ragione della digitalizzazione dei procedimenti amministrativi, che rende tecnicamente più semplice — per il richiedente — formulare istanze amplissime su interi archivi documentali. Gli uffici legali degli enti pubblici che si occupano di questa materia sono oggi chiamati a sviluppare una competenza difensiva specifica: non solo conoscere le norme, ma saper costruire dinieghi motivati, documentare i carichi operativi, gestire il riesame interno, e — se necessario — resistere in giudizio con una strategia di merito e non soltanto formale.
Redazione - Staff Studio Legale MP
