Il fronte penale si apre: sequestri preventivi e occupazione abusiva di demanio
Nel panorama del contenzioso sulle concessioni demaniali marittime, il dato più dirompente degli ultimi mesi non proviene dal giudice amministrativo, ma da quello penale. Con la sentenza n. 3657 del 29 gennaio 2026 la Corte di Cassazione è tornata ad affrontare uno dei temi più delicati e strategici per il settore turistico-balneare: la legittimità delle proroghe delle concessioni demaniali marittime e le conseguenze, anche penali, della permanenza sull'area in assenza di un titolo valido.
La pronuncia — Corte di Cassazione Penale, Sez. III, 29 gennaio 2026, n. 3657, udienza del 20 novembre 2025, Pres. Di Nicola, Est. Amoroso — ha una portata che travalica il caso concreto dello stabilimento balneare "Arlecchino" di Giulianova, in Abruzzo, sottoposto a sequestro preventivo. La Corte afferma con nettezza che le concessioni demaniali marittime e lacuali non possono essere automaticamente rinnovate o prorogate, poiché ciò contrasta con i principi di libertà di stabilimento, non discriminazione e tutela della concorrenza di cui agli artt. 49, 56 e 106 TFUE.
Il salto qualitativo rispetto alla stagione precedente del contenzioso sta nell'equiparazione processuale tra due situazioni che il diritto interno aveva tenuto concettualmente distinte. Ai fini della configurabilità del reato di cui all'art. 1161 cod. nav., è irrilevante la distinzione tra concessione inesistente e concessione divenuta invalida, poiché in entrambe le ipotesi difetta un titolo idoneo a legittimare l'occupazione dell'area demaniale. In altre parole, il concessionario che abbia continuato a occupare il demanio in forza di proroghe ex lege incompatibili con il diritto europeo non si trova in posizione giuridicamente diversa da chi non abbia mai ottenuto un titolo valido.
Sul piano processuale-cautelare, la proroga legale dei termini di durata delle concessioni demaniali prevista dall'art. 1, comma 18, d.l. n. 194 del 2009 presuppone l'esistenza di un titolo concessorio valido ed efficace e si applica esclusivamente alle concessioni "nuove", non potendo estendersi a concessioni protratte oltre la scadenza naturale per effetto di un mero rinnovo automatico privo di atto espresso; la prosecuzione del rapporto concessorio mediante pagamento dei canoni, richieste contabili o comportamenti tolleranti dell'amministrazione non è idonea a integrare un nuovo titolo concessorio, in assenza di un provvedimento formale espresso.
Questa affermazione — che il pagamento del canone non sana l'assenza del titolo — ha conseguenze devastanti per molti enti locali che, negli anni, hanno di fatto tollerato proroghe implicite incassando il corrispettivo. Per le amministrazioni concedenti emerge l'esigenza di conformare le procedure ai principi europei, attraverso bandi pubblici trasparenti e realmente competitivi. L'omissione di tali bandi non è più soltanto un'irregolarità amministrativa destinata al TAR: può concorrere a fondare il fumus commissi delicti necessario per il sequestro delle strutture.
Come scriveva Virgilio nell'Eneide, «tempus fugit»: il tempo che gli enti locali hanno a disposizione per regolarizzare il proprio parco concessioni si assottiglia, e ogni stagione di rinvio trasforma un problema amministrativo in un rischio penale concreto.
Il fronte amministrativo: proroga ex lege vs. rinnovo, canoni e indennizzi
Sul versante del contenzioso amministrativo, l'orientamento più significativo degli ultimi mesi proviene dal Consiglio di Stato. La sentenza del Consiglio di Stato n. 1324 del 19 febbraio 2026 merita attenzione vera, non da titolo urlato. Non perché cancelli di colpo la stagione delle gare pubbliche, e neppure perché regali ai concessionari una sorta di immunità patrimoniale sul demanio, ma perché mette a fuoco un punto tecnico che pesa moltissimo: la differenza tra proroga ex lege e rinnovo della concessione.
Ed è proprio su questa distinzione, apparentemente da iniziati ma in realtà decisiva, che si giocano il destino delle opere non amovibili, il calcolo dei canoni e, in prospettiva, il tema degli indennizzi e degli investimenti non ammortizzati. La vicenda nasceva dal contenzioso tra Roma Capitale e un'impresa titolare di stabilimento a Ostia, in cui l'amministrazione aveva preteso la rideterminazione del canone demaniale assumendo che alcune opere presenti sul demanio fossero divenute acquisite ai sensi dell'art. 49 del Codice della Navigazione.
Il Consiglio di Stato ha censurato questa impostazione con precisione chirurgica: se l'ente sostiene che il canone debba essere rideterminato perché le opere sono ormai demaniali, deve anzitutto dimostrare che il rapporto si sia davvero chiuso e che ricorrano i presupposti applicativi dell'art. 49. Non basta sventolare una perizia, evocare un tavolo tecnico o cambiare metrature in modo opaco: la motivazione deve essere trasparente, intellegibile e verificabile.
Il principio ha portata sistematica: nel diritto amministrativo del demanio marittimo le parole proroga, rinnovo, cessazione, devoluzione, canone e indennizzo non sono sinonimi intercambiabili. E quando la pubblica amministrazione li mescola male, il risultato non è una riforma: è un contenzioso perso.
Un ulteriore profilo di contenzioso, questa volta a iniziativa delle stazioni appaltanti, emerge dalla sentenza del Consiglio di Stato, Sezione VII, n. 3318 del 2026. Il Consiglio di Stato, Sezione VII, con la sentenza n. 3318/2026, ha confermato la legittimità dell'esclusione di un operatore economico da una gara per il rilascio di concessioni demaniali marittime in un Comune; l'impresa non risultava iscritta alla CCIAA e il contratto di avvalimento è stato giudicato troppo generico. Il caso riguardava un RTI escluso da una procedura comparativa per l'assegnazione di venti lotti demaniali marittimi per finalità turistico-ricreative. La sentenza sottolinea che l'iscrizione al registro delle imprese è un requisito di idoneità professionale legato allo status dell'operatore che non può essere oggetto di avvalimento; non è possibile invocare il soccorso istruttorio per colmare lacune sostanziali o per sostituire un contratto di avvalimento carente.
Per gli enti locali che stanno avviando le prime procedure competitive per l'assegnazione delle concessioni, questa pronuncia fissa paletti chiari: i requisiti di idoneità professionale devono essere propri del concorrente, i contratti di avvalimento devono avere contenuto puntuale e non generico, e il soccorso istruttorio non può fungere da sanatoria di carenze sostanziali nella documentazione di gara.
Il quadro si completa con una terza sentenza di rilievo, ancora sotto il profilo del riparto di giurisdizione. Il TAR Marche, Sezione I, con sentenza 2 aprile 2026, n. 444, ha ribadito che la giurisdizione sulla debenza e sulla quantificazione del canone di concessione demaniale marittima spetta al Giudice Ordinario (AGO), in quanto si tratta di questioni giuridiche introduttive di controversie patrimoniali aventi ad oggetto diritti soggettivi e valutazioni concernenti attività vincolata della P.A. Il corretto inquadramento del riparto di giurisdizione resta, dunque, un passaggio preliminare irrinunciabile per gli uffici legali degli enti locali che si trovino ad affrontare controversie in materia di canoni demaniali.
La complessità di questo scenario impone agli enti pubblici concedenti un cambio di approccio radicale. Come osservava Kafka ne Il processo, la difficoltà maggiore non è mai il procedimento in sé, ma l'impossibilità di sapere con esattezza a quali regole ci si stia sottoponendo: oggi, nel diritto delle concessioni demaniali, l'intreccio tra giurisdizioni diverse, diritto europeo direttamente applicabile e normativa interna stratificata produce proprio questa sensazione di labirinto. Il ruolo di un ente pubblico ben assistito consiste nel mappare preventivamente i rischi, non nell'inseguire i contenziosi dopo che sono già scoppiati.
Il contenuto tecnico del contenzioso in materia di concessioni demaniali — che spazia dal diritto penale al diritto amministrativo, dal riparto di giurisdizione al calcolo dei canoni, dalla legittimità dei bandi alla gestione del sequestro preventivo — richiede una competenza trasversale difficilmente improvvisabile.
Redazione - Staff Studio Legale MP
